从社会工作角度分析突发公共卫生事件的应对之道

南睿一

摘要：突发公共卫生事件具备成因复杂、传播速度快、危害范围广、种类多样化、治理难度大等特性，一旦出现，对我国乃至世界人民的日常生活将造成严重的负面影响，甚至带来死亡的恐怖后果。本文将对突发公共卫生事件的特性及其危害进行简要阐述，从社会工作角度，分析应对突发公共卫生事件过程中面临的问题，综合阐述现有应急措施，并对现有措施提出细化与补充的建议。

关键词：社会工作;突发公共卫生事件;应急处理

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.08.105

1突发公共卫生事件的特性与危害

突发公共卫生事件指的是或将发生和已然发生的传染病疫情和不明原因的群体性疾病，并包括重大食物中毒和职业中毒，以及其他危害公共健康地突发公共事件，事件对公众的健康可能造成或已经造成了重大损失。它具备成因复杂、传播迅速、频繁发生、治理困难等多种特性，这也使得它对人民健康、经济、社会稳定、政治形象等方面造成综合性的严重危害。

1.1突发公共卫生事件的特性

1.1.1事件发生原因的多样性

突发公共卫生事件的成因具有多样性特征，包括烈性传染病、自然灾害、事故灾害、社会安全事件等。14世纪的黑死病（鼠疫）、夺走数达千万计人生命的西班牙流感、席卷欧亚地区的口蹄疫、2003年的非典型肺炎、甲型H1N1流感……都属于烈性传染病。此外，在地震、海啸、洪水等自然灾害发生后，也极有可能出现疫情。同时，交通事故类的事故灾害也会导致公共卫生事件的爆发。另外，以生物恐怖为例的社会安全事件也常常引发公共卫生事件。

1.1.2事件传播范围的广泛性

突发公共卫生事件的传播范围非常广泛，传染源、传播途径和易感人群是传染病传播的三个基本流通环节，在全球化时代交通便利，全世界资源流通、人口流动更加迅速便捷，也为疾病的传播提供了充足的条件，一旦出现传染源便会迅速实现“无国界传播”，造成全球性的大规模影响。

1.1.3事件发生频率的频繁性

一方面突发公共卫生事件的成因复杂，另一方面公共卫生方面的建设尚不完善、投入尚不充足、防范意识薄弱，使得突发公共卫生事件频繁发生。

1.1.4事件综合治理的困难性

治理突发公共卫生事件，不仅要及时控制疾病的传播，还要维持区域乃至国际的社会稳定，要缓和经济损失，抚平民众情绪，综合治理难度非常高。此外，因为突发公共卫生事件传播迅速的特点，时常需要跨区域的协作治理，这也给事件的综合治理带来了难题。

1.2突发公共卫生事件的危害

1.2.1危害人民身心健康

突发公共卫生事件一旦发生，最直接的影响就是会危害人民的生命健康。黑死病（鼠疫）在欧洲活跃了长达三个世纪之久，夺走了2500多万人的生命;西班牙流感覆盖全球7亿患者，近5000万人因为西班牙流感致死;2003年SARS病毒波及我国260多个县市，致死349人;2018年埃博拉病毒的死亡率更是高达50%～90%……这些血淋淋的数据都反映出突发公共卫生事件给人们生理健康的巨大危害。即便没有染病，人们的心理也笼罩在一片疾病恐怖的阴霾中，使得人们陷于恐慌之中，难以自拔，因突发公共卫生事件而产生心理损害的人民更是难以计数。

1.2.2造成巨额经济损失

突发公共卫生事件会给人们带来巨大的经济损失，一方面对于控制疫情方面会需要大量的资金投入，另一方面受事件影响人们的经济贸易也会变得更加谨慎保守，甚至会有部分商业因事件发生直接中止。动物疫情带来的经济损失最为惨烈，除当即扑杀的禽类经济价值损失以外，还将导致区域商业紧缩、旅游业瞬间步入寒冬。以21世纪伊始的口蹄疫为例，英国当年的经济增速直降0.3个百分点，经济损失达70亿英镑，旅游业更是饱受风霜。受非典影响，我国的旅游收入锐减1200亿元，全年GDP直降1.1个百分点。后续的禽流感使得全球扑杀了超1.5亿只禽类，造成经济损失逾8千亿。

1.2.3影响社会秩序稳定

在对人民身心健康和经济带来巨大负面效应的基础上，整个社会也将濒临混乱。疾病引發的人民恐慌会持续造成恐怖心理，而经济上的损失也很容易催生违法行为，社会的安定难以维持，社会秩序也就难以照常维持。

1.2.4有损国际政治形象

突发公共卫生事件后，国家的国际政治形象也将受到影响。事件背后的社会管理责任使得国际社会对国家的信任将会降低，而巨大经济损失导致的经济滞缓，也使得国家在国际贸易中失去有利地位，综合以上，便会严重损害国家的国际政治形象。

2应对突发公共卫生事件亟待解决的问题

在应对突发公共卫生事件过程中，主要存在宣传教育、权力分配、信息传递、人才设备、多方协作等五个方面的问题，只有解决好这些问题才能保障突发公共卫生事件的应急处理有条不紊地实施。

2.1宣传教育缺位，防范意识与能力低下

在突发公共卫生事件的应急处理方面，教育宣传工作还不够到位，大多数民众对这方面的知识还处于空白阶段，且愈是欠发达的落后地区宣传教育工作缺位愈是严重。想依仗民众自我学习自我管理形成对突发公共卫生事件应急处理的知识体系显然是不现实的，宣传教育工作的缺位，就导致民众对公共卫生事件的防范意识低下，即便有加以防范的意识，也苦于没有相应的知识储备而在防范能力上显得捉襟见肘。

2.2岗位设置复杂，权力界限模糊

就我国而言，在突发公共卫生事件的应急处理方面，岗位设置较为复杂，各岗位的职责不够明晰，权力界限模糊，就可能出现“三个和尚没水喝”的尴尬，此外，受限于职权不明确，一些敢于担当愿意做事的人也会在开展工作时出现“无权过问”的问题。

2.3信息传递滞后，影响事件处理效率

一旦事件发生，基层现场要及时将事件的真实情况反映上级，对事件进行准确的判断并采取措施。及时、真实的信息，是事件应急处理的基础与关键，在基层某些责任人不能用于承担责任，怀着侥幸心理，存在虚报、谎报、瞒报、拖延等情况，信息传递滞后，直接导致事件应急处理的效率较低，浪费资源且不能如期解决问题。

2.4缺乏应急设备，人才供给不足

在应急处理一线，最急需的就是应急设备和应急相关的人才，而在應急设备方面，许多基层地方准备得不够充分，设备硬件条件不满足应急需求也就延误了应急处理工作的最佳时机，致使事件影响扩大损失加重。同时，相关的人才储备也尤为重要，这一点不光是基层地方储备不足，即便是经济较为发达的地区针对突发公共卫生事件的应急人才供给也不够充分。

2.5各方协作不力，应急体系不完善

突发公共卫生事件的跨地区处理是综合应急治理过程中的一大难点，由于区域间临时协作的相关标准不够具体，在协作过程中区域间信息传递不够迅速不够准确，人员调动也难以在第一时间实现抵达现场开展应急工作，九龙治水的情况时有发生。

3针对突发公共卫生事件的现有应对措施

针对突发公共卫生事件应对过程中的各项难题，我国已逐步推进宣传教育工作，在与非政府组织力量合作的同时，对政府对应岗位的职权做了较为明确的标示，并颁布应急条例对相关的法律责任人进行追责以确保信息及时传递。更重要的是，建立应急综合指挥平台，加强设备供给与人才队伍建设，保障应急工作的高效展开。

3.1加强宣传教育，提高民众意识

针对宣传教育不到位的问题，我国现已通过公益广告、宣传讲座、社区宣传教育等渠道，推进对突发公共卫生事件的宣传教育工作。通过多种形式的宣传教育，人民的预防意识和应急技能都得到了有效的提高。

3.2厘清岗位职权，充分利用非政府组织的力量

在知悉岗位职权不够明晰的基础上，政府对相关的应急工作岗位的职权先后作了进一步的明确。同时，也充分利用非政府组织的力量，以基层应急小组、社区应急队伍等形式，集民力、社会的力量，来共同实现突发公共卫生事件的应急处理工作。

3.3追究法律责任，确保信息有序传递

早在2003年政府便颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，其中明确列有“法律责任”章节，“对突发事件隐瞒、缓报、谎报或授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或撤职的行政处分……”，各类条款明确指出了对有关负责人的法律责任，以确保事件相关的信息及时、准确地进行传递。

3.4完善区域应急设备，加强人才队伍建设

各地方政府出资完善了区域内必需的应急设备，并实行定期进行维修与更新。同时，也积极引进应对突发公共卫生事件的人才，落实相关的医疗、管理人才的培养工作，加强应急处理的人才队伍建设。

3.5建设应急指挥平台，完善应急体系

政府主持搭建应急指挥平台，各区域协调一致，借助于信息技术，通过应急指挥平台开展信息共享、任务分配、人员调拨等各项应急工作，避免群龙无首的混乱情况。以应急指挥平台为中心，以地方医疗、公安队伍为依托，以非政府组织力量为补充，不断完善应急体系，以实现高效应对突发公共卫生事件。

4对现有应对措施的细化与补充

现有的应急措施已经相当完善，整个应急体系也在不断地完善，但不得不注意的是，信息时代谣言传播异常迅速，民众极有可能被利用，需要政府出面引导社会舆论。医疗机构作为应急过程中最为重要的一环，也需要更为严苛的细节化管理，才能实现应急医疗的“天衣无缝”。此外，要充分表彰应急处理过程中的先进单位和个人，树立社会典型，发挥其模范效应。

4.1注重社会舆论的引导，避免谣言传播

尽管政府在《突发公共卫生事件应急条例》中已经对散播谣言、煽动民意等行为作出了明确的禁止，并指出了相应的惩罚手段。但，在新媒体时代，信息传递非常迅速，而许多网民并不具备甄别谣言的能力，很容易成为谣言的传话筒、扩音器，为不法分子所利用。因此，在应对突发公共卫生事件时，政府要及时关注民情民意，对不实言论要第一时间辟谣，要注重社会舆论的引导，严防谣言扩散。

4.2细化医疗机构管理，提高应急医疗水平

在整个突发公共卫生事件的应急处理中，最关键的一环还是地方的各个医疗机构。尽管各地区之间存在一定的差异在情理之中，但对于医疗器械消毒等工作的严格指标还是要等量齐观。因部分疾病可通过同一注射器械传染的特殊性，对于医疗机构的器械消毒工作，需要设立专门的监督部门，尤其是在应急期间，更是要上纲上线，以确保器械使用的安全。只有从细节上把握住医疗管理，才能确保应急医疗高水平运作。

4.3表彰先进单位及个人，发挥模范效应

对于在突发公共卫生事件应急工作中表现突出的先进单位及个人，应当予以表彰。尽管新闻中也偶有涉及，但就目前情况来看，对这部分人的曝光度还不够高，在树立典型、发挥模范效应方面，还有相当大的发展空间。通过对先进单位和个体的表彰，将带动社会全体学习模范的良好风气，能够增强国民面对突发公共卫生事件时的凝聚力。

5结语

突发公共卫生事件危害巨大，与人们的日常生活息息相关，涉及健康、经济、社会稳定等多个方面，并对国家的国际政治形象有重大影响。唯有在教育、医疗、公安、法律、经济等多方通力合作的情况下，在政府、非政府组织和社会各界力量的协同努力下，以应急指挥平台为核心，有条不紊地展开区域内、跨区域甚至跨国际的应急协作，才能高效地应对突发公共卫生事件，才能保障人民的合法权益，保证经济和社会的稳定。

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