浅析政府城市管理存在的问题及其建议

张敏，乔璐

[摘 要]频繁发生的城市路面塌陷事故引起社会的广泛关注，威胁到市民生命安全和社会稳定。本文以兰州市为例，分析近几年发生的路面塌陷事故原因，从政府城市管理职能角度深入探讨当前管理中存在的问题，并针对性地从完善城市的地下空间管理体制、规范政府城市管理职能、加强日常巡查监督等方面提出建议。

[关键词]政府城市管理;路面塌陷事故;城市管理规划

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.082

[中图分类号]F299.2[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）04-0-02

0     引 言

近年来，频繁发生的城市路面塌陷事故引人深思，不仅给居民的正常生活带来了极大不便，也给居民的人身安全带来威胁。究其原因，确有一些自然因素，但多数地面塌陷事故往往存在人为因素。城市化的推进使地下施工建设项目不断增多，而城市管理职能部门存在监管不到位等问题，从而极易出现路面塌陷事故。因此，面对城市地面频繁塌陷的现实问题，政府相关部门应当引起高度重视，并应当对相关人员进行问责。以兰州市为例，2018年发生了10多起路面塌陷事故，甚至8天发生7起，地方政府往往把兰州市路面塌陷归因于地处黄土高原的地质因素影响或是工程扰动造成的，却很少从政府城市管理职能的责任角度进行反思，路面塌陷已经成为影响兰州市民生活的一个因素。对于如何及时预防以及快速处置路面塌陷，兰州市正在建立一个道路地理信息预警系统，引入雷达探测和大数据分析，做到及时预防和应急处置，但是大多数措施是从技术方面改进，往往很少从政府职能角度进行改善。基于此，本文旨在为改善城市治理职能提供一种新思路。

1     兰州市路面塌陷现状

2018年兰州市路面坍塌情况如表1所示。除了兰州市这几起典型事件，近几年我国其他地区的地面塌陷事故也频繁发生。为了满足城市建设需要，城市地下空间不断被开发利用，各地频繁发生城市道路塌陷事故。2012年7月5日凌晨，湖南省长沙市香江路发生塌陷，坑口面积约30 m2。2011年9月28日上午，西安市北二环与太华十字北200 m处发生路面塌陷，塌方面积约150 m2，造成天燃气管道爆裂。2013年5月31日至6月1日，厦门市区内先后发生3起地陷事故，造成2辆汽车受损，1人轻伤。2017年，哈尔滨9天发生7起地陷，造成

2死2伤。2018年7月11日，太原市永祚西街发生大面积塌陷，塌方面积约20 m2。

从全国范围内来看，2018年6月至8月我国已发生地陷事故近20起。据国土资源部、水利部会同发展改革委、财政部等十部委联合公布的数据表明：目前全国遭受地陷沉降灾害的城市超过50个，分布在全国20个省区市。地面塌陷造成的恶劣社会影响应该引起重视。

横向对比日本来看，日本的城市化进城早于中国，早在二十世纪八九十年代，东京、名古屋等城市就已经是地陷事故多发期，1990年日本城市管理部门在全球率先使用雷达探测技术，在全国范围内进行地下空洞调查，对一些有风险的空洞进行工程填补。完工后城建部门定期探测巡查，通过加强监测最大限度减少灾难损失，但我国政府城市管理部门职能存在碎片化的缺陷，在技术运用的及时性和有效性上仍有不足，应该借鉴国外的经验改进现存缺陷。

2     兰州市路面塌陷事故产生的原因

地面塌陷形成的原因比较复杂，具有突然性，多数调查表明，随着城市化进程不断加快，城市路面塌陷的主要原因是地下空间开发利用和政府管护失序。从自然角度分析，与兰州市的地质有很大关系，水土流失对城市地下管网造成破坏，以及雨水较多导致路面积水过多造成下渗导致路面塌陷。从人为因素分析，一些管线单位施工之后回填不合理，有可能造成塌陷，以及路面以下的管线陈旧，极易发生破裂和渗透。政府城市管理部门重救援、轻预防，缺乏顶层设计，路面塌陷事故的预案体系、应急体制机制不够健全，城市管理职能部门往往处于被动地位，对城市路面日常巡视检查、保养维护不到位。

3     政府城市管理存在的問题

3.1   缺乏长期的城市管理规划

随着城市化不断推进，城市发展建设步伐也在加快，但是基础设施建设的速度无法与之相匹配，很多城区仍在使用过去的老旧管网，但受种种因素限制，地下管网并未得到有效维护，管网超负荷运转，频繁的道路施工建设以及施工后回填不严实，加剧了路面的不稳定性。同时，地面雨水明渠的施工质量不高，未考虑突发天气的影响，暴雨导致渠道变形，地面渗漏和雨水冲刷加剧引起黄土湿陷，最终造成路面塌陷。

3.2   城市管理意识不强，体制尚不完善

有些城市在城市管理过程中仍然存在不同程度“重建设轻管理”的现象，城区道路同一区域经常一年中被挖开多次，城市施工建设缺乏长期规划，没有考虑地面塌陷因素，既增加了城市建设的施工负担，也给市民生活带来了不便。同时，城市管理相关部门责任划分尚不明确，部门间的协调联动机制不健全，大多为突击式、运动式的管理模式，未形成管理的整合力量，在有关检查工作结束后，职能管理部门职责弱化。因此，当路面塌陷事故发生后，会出现各部门推诿责任的现象。

3.3   城市管理法制化、制度化不健全

城市管理法律法规不健全使城市管理受到阻碍。相关数据表明，目前城市管理的相关法律依据散见于几十部法律法规中，在实际管理中时常出现有法难依的现象，没有强有力的法律条文作为后盾，从而增加了城市管理的难度，而且执法的社会成本太高。

事故发生后的问责工作不到位，没有完整的事故处理机制，仅仅停留在调查清楚事件原因的层面上，缺乏对相关管理人员进行问责，因此各个部门对城市道路管理不够重视，缺乏有效监督。

3.4   市民参与城市管理的机制不完善

目前，我国的城市管理多为政府部门主导，关于城市建设的决策通常由相关部门做出，市民参与城市管理的积极性较低，参与的意识不强且表达意见的渠道不畅。同时，很多市民对于政府部门制订的城市规划不了解、不支持、不认可，也没有对城市管理决策进行监督。

4     改进政府城市管理职能的建议

4.1   定期对城市道路巡检

在加强巡查方面要建立长效机制，城建部门要采用先进的高科技探测设备，定期对城市重点区域道路进行普查探测，提前发现地下的空洞隐患，防范发生塌陷灾害，防患于未然，通过学习国外先进的经验加强地下空洞检测，并将其作为道路巡检的重要内容，采用先进技术对城市道路进行常规检查。

4.2   完善地下空间管理体制

政府城市管理部门应转变城市管理的多头管理体制，实现责任问责机制，责任到人，完善相关法律法规，明确各方职责，成立专门的管理机构。同时，政府城市管理部门应协调城市地下空间管理体制，以保证城市治理过程有序进行。

4.3   加强政府监督职能，完善问责机制

政府应建立健全有效的监督问责机制，进一步完善城市道路重大事项决策、运行和监督机制，加强监管力度，将城市道路养护情况作为绩效评估的内容，建立一套适合当地政府绩效评估的指标体系和方法，对不合格的政府公务人员进行问责。除了行政问责，刑事追究也不能缺席，相关部门和人员如果出现违法行为，应当接受纪律处分，情节严重的应当移送司法机关处理。完善城市道路管理问责机制迫在眉睫，我国应尽快出台相应的政策法规，对道路建设施工单位、监理单位、相关管理部门实行责任追究制，督促相關部门加强道路运营、监管，从而营造一个安全的道路交通环境。

4.4   完善公众协同治理与反馈机制

政府应做好宣传教育，鼓励市民积极参与，增强市民的参与意识，出台有效政策引导公民对路面状态进行监督，发现问题后及时反馈，加强培育中介组织，调动公民参与城市管理的积极性。城市管理职能部门应加强市政排水设施维护，加大对超载、超重车辆的检查力度，对存在安全隐患的道路加强巡视，建立事故突发预警和预案机制，及时与民众做好互动和消息互通。

5     结 语

在城市建设中，地下空间的建设质量关乎城市的有序运行。市民将建设家园的信任交给当地政府，政府肩负着提供安全基础设施的法定责任。与同步更新地下基础设施相比，一些城市管理者却优先或单一地选择追求地上高速发展，忽视了地下设施对于市民生活的重要性。城市需要发展，但发展水平并不是仅仅以地上取得的成就为衡量标准，在城市管理者面临的众多任务中，城市居民能安居乐业，无论何时都应放在第一位，这才是城市管理的成功之道。

主要参考文献

[1]李现总.提升兰州精细化管理水平全力打造高品质精致城市[N].兰州日报，2018-10-16.

[2]马桔红.兰州市城市治理问题与对策研究[J].中国高新区，2018（14）.

[3]杨晟途.张掖路路面塌陷原因查明[N].兰州日报，2016-08-25.