《大清报律》刍议

贾 岩

（济南大学学报社科版编辑部，山东 济南 250022）

晚清时期，中西文化碰撞交融，思潮涌动，风云激荡，政治、经济、社会、文化等诸多领域开始萌生现代转型的迹象。国势日颓刺激着各种社会力量都在寻求救国良方，许多仁人志士急于表达思想，议论时政，参与变革，报纸可以为他们的倡言提供超越时空限制的条件，因此，他们都把报刊作为推行自己主张的工具，这一传媒形式随之兴盛起来，并且完全改变了自唐代就有的邸报那种隐于朝堂，内容仅限于传达朝政信息，诸如皇帝诏令、诸臣奏议、宫廷动态等，且只供官吏士大夫阅览的皇家特质。这一时期，报纸内容呈现出多元化趋势：商人办报，为利而往；文人办报，为开启民智；政治家办报，则是为传播其主张，试图以言论觉天下；林林总总，蔚为大观。值得注意的是，清政府自己也办了上百家官报，并在全国范围内设立固定场所推行阅报讲报活动，客观上助推了清末报业发展高潮的形成。

报业市场越来越大，新闻活动越来越频繁，各种乱象也随之出现，如有些无良小报伪造新闻、泄露军机、乱民视听，主笔徇私受贿、颠倒是非、自快其忿，等等。清政府也越来越认识到报纸与思想潮流、政治活动甚至政治团体关系密切，尤其是维新派以报纸为阵地，“联同志，造舆论”，宣传革命，“政治家办报”开始成为主潮。清政府虽然标榜实行“新政”，但面对可能动摇其统治根基的各种言论决不会听之任之，坐视不管，试图采取立法等措施规范、控制言论和出版自由。

说到晚清新闻立法，大多数学者指出是清政府为了维护统治、掌控舆论而制定的，这一点固然没错。而根据史料，最早提出新闻立法的是维新人士郑观应，他在《日报》中介绍西方报刊政策后提出：“我各省当道，亦宜妥订章程，设法保护，札饬有体面之绅士倡办，以开风气。”[1]346这应该是制定报律的最早呼声。文中还提到如果主笔“徇私受贿，颠倒是非，逞坚白异同之辩，乱民之视听者，则援例告官惩治”，而如果官员断案不公，报馆亦有权利登报“以告天下，庶公论不假稍宽”；战争时期各官吏要“立法稽查，于本国之兵机，不意轻泄”，[1]350防止报刊泄露军情。在清政府新闻立法的实施过程中，维新人士也一直起着重要的推动作用。康有为也向光绪帝建议制定报律，试图为办报寻求法律保护。其奏折云：“臣查西国律例中，皆有报律一门，可否由臣将其译出，凡报单中所载，如何为合例，如何为不合例，酌采外国通行之法，参以中国情形，定为中国报律。”[2]334与此相呼应，报界吁请政府出台报律以保障合法权益。政论家、出版家汪康年曰：“近来风气趋变，宜速定报律。令准民间开设报馆，如有不协，皆以报律从事。”[3]64上海《申报》也发表社论称：“考东西洋各国所出各报，必经官吏核明，始行刊布，其于谤议泄露，亦皆悬为厉禁。中国未有报律，故终无法以处之。必欲整顿各报，非修订报律不可。”表示拥护制定报律。

清政府已经充分意识到报纸“握文明进步之枢纽”，是“四大阶级”之一，而“中国报业，萌芽伊始。京外各报，渐次增设。其间议论公平，宗旨纯正者，固自不乏；而发行渐多，则不免是非杂出。若不详定条规，申明约束，深恐启发民智之枢机，或为籍端牟利惑世诬民者所波累，而正当之报纸，转不足以取信于士民。”[4]为适应“新政”需要，清政府“折衷各国大同之良规，兼采近世最新之学说，而仍不戾乎我国历代相沿之礼教民情”[5]86，开始创制现代法律体系，新闻立法的条件已经具备。

1906－1908年，短短三年时间，清政府出台了多部印刷物尤其是报业出版的法规，如《大清印刷物专律》（1906年7月颁布）、《报章应守规则》（1906年10月颁布）、《报馆暂行条规》（1907年9月颁布）、《大清报律》（1908年3月颁布）[6]。经过比较繁杂的立法程序，最后由宪政编查馆核定，1908年3月14日《大清报律》终于奉旨颁行。至此，我国第一部立法主体明确、法律文本基本规范、内容涵盖报纸申办、出版、惩戒等的新闻立法基本完成。关于以上法律法规哪一部可以称为第一部我国近代新闻法律，学界存有争议。学者许亚荃通过对清末新闻法制定期间的上谕和奏折，以及当时报刊对新闻法制定的相关内容报道分析对比后指出，“可以证实清末新闻法规的制定工作始终是围绕着《大清报律》开展的，其他几部新闻法规如《报章应守规则》《报馆暂行条规》的制定，仅是为了弥补《大清报律》尚未颁行所造成的新闻法规缺失。清末几部新闻法规的制定颁行不是一个简单的前后承继关系，而更多是互为补充。”[7]笔者认为这一说法符合史实，《大清报律》可以称为是我国近代第一部新闻立法。而且从立法机关、隶属机构、筹备时间等可以看出，晚清政府对《大清报律》的颁行态度审慎，1910年民政部又再次修订，并将修订本交资政院和军机处。1911年1月29日修改后的《大清报律》改称《钦定报律》，经清廷批准后颁行，共38条，另有4个附条。后世研究习惯上仍称为《大清报律》（以下简称《报律》）。

《报律》作为由封建朝廷制定的新闻法，限制多于保护，这与清政府试图通过立法来控制报业发展与舆论导向的目的是分不开的，但因为先行借鉴了西方的相关律例，出台过程经过反复修订，因此，用历史的眼光审视，其现代性和进步意义是值得肯定的。《报律》的主要内容有：

1.报纸登记。《报律》第一条明确办报实行登记制度，规定凡是要创办报纸，需在“发行二十日以前，呈由该管地方官衙门申报本省督抚，咨民政部存案：一、名称；二、体例；三、发行人、编辑人及印刷人之姓名、履历及住址；四、发行所及印刷所之名称及地址。”取消了过去一直实行的审批制。第二条和第三条规定从业者须“一、年满二十岁以上之本国人；二、无精神病者；三、未经处监禁以上之刑者。”“发行编辑得以一人兼任，但印刷人不得充发行人或编辑。”《报律》第四条确定了开办报馆或发行报纸须呈报备案并缴纳保押费的制度：“发行人应于呈报时分别附缴保押费如下：每月发行四回以上者，银五百元；每月发行三回以下者，银二百五十元。其专载学术、艺事、章程、图表及物价报告等报，确系开通民智，由官鉴定，认为无庸预缴者，亦同。”由条款可知，《报律》将办报审批由批准制改为注册登记加保证金制，确定了申办报纸的身份条件，从创办的源头上保障了办报人的权利。

2.新闻检査。《报律》第七条规定各类报纸于发行前须送交官署接受“查核”的制度，实行新闻预检：“每日发行之报纸，应于发行前一日晚十二点钟以前，其月报旬报星期报等类，均应于发行前一日午十二点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理。”这一限制性条款体现出晚清政府要将新闻出版活动纳入政府管控、钳制舆论、维护其统治的本质。

3.禁载事项。《报律》比较明确地规定了报纸禁止刊载的内容。如第十条、第十一条对司法新闻报道要求：“诉讼事件，经审判衙门禁止旁听者，报纸不得揭载”；“预审事件，于未经公判以前，报纸不得揭载。”第十二条是对外交和军事报道的要求：“外交海陆军事件，凡经该管衙门传谕禁止登载着，报纸不得揭载。”“第十三条：凡谕旨章奏，未经阁钞、官报、公报者，报纸不得揭载。” 第十四条规定：“报纸不得揭载：低毁宫廷之语；淆乱政体之语；扰害公安之语；败坏风俗之语。”上述禁载事项是对报纸内容进行严格管理，控制言论，为实际政治所用，对报业的发展也有负面的作用。

4.职业要求。《报律》“第十五条：报刊发行人和编辑人不得受人贿属，颠倒是非。发行人或编辑人，亦不得挟嫌诬蔑，损人名誉。”规定了从业者职业道德规范。第八条规定“报纸记载失实，经本人或关系人声请更正，或送登辨误书函，应即于次号照登，如辨误字数超过原文二倍以上者，准照该报普通告白例，计字收费。更正及辨误书函，如措词有背法律或未书姓名住址者，毋庸照登”；第九条规定“记载失实事项，由他报转抄而来者，如见该报自行更正或登有辨误书函时，应于本报次号照登，不得收费”。这两条首次规定了报纸记载失实的管理办法，体现了维护新闻报道客观性与真实性的现代理念。

5.版权保护。《报律》还规定了报纸相关作品版权的保护办法。如“第三十八条：凡论说纪事，确系该报创有者，得注明不许转登字样，他报即不得互相抄袭。”“第三十九条：凡报中附刊之作，他日足以成书者，得享有版权之保护。”这两项可以说是我国最早的有关版权保护的协定条款，开风气之先。

6.处罚事项。《报律》第十六条到第三十二条共十七条款，规定了违犯本律的具体惩罚办法，不再赘述。

从以上内容不难看出，《报律》可以说是晚清政府在时代的裹挟下顺应报业发展需求、仿照西方报律制定修成的。立法主体明确，法律文本比较完备规范，不仅具有行为模式，也有相应的法律后果，逻辑结构具有完整性；在内容上对报纸出版的各个流程做了比较具体的规定，确立了报业活动应遵循的一般原则，为早期报业发展提供了一定的法律保障，是一部基本符合现代法律精神、较为成熟实用的新闻专律。当然，《报律》毕竟是在封建帝制下出台并颁布实施的，虽然具有客观的进步性，但其主要目的还是通过立法更加有效地管制报业，控制舆论，维护统治。所以我们才会在《报律》中看到，一方面，规定保护版权，要求新闻内容要具有客观性、真实性；另一方面，又严格限制出版内容，尤其是以控制反清言论为主。对违反法律者处罚严厉，并且通过立法的形式进一步确立了事前审查制度，控制舆论。在实施过程中也是为其所用，成为晚清政府实行统治的一种方式和手段。

《报律》在晚清推行期间，由于其统治已经内外交困，风雨飘摇，所以实施力度有限，特别是在列强租借区几乎形同虚设。随着大清王朝在辛亥革命的浪潮中倾覆，《报律》也完成了其历史使命。