基层党建引领城市社区治理的逻辑、困境及路径

赖金茂

（广东理工学院 思想政治课教学部，广东 肇庆 526100）

社区是社会的基本单位，社区治理是社会治理的重要基础，同时也是国家治理的重要内容。基层党建能否有效引领城市社区治理，直接关系到基层社会治理的成效以及党在基层的执政基础。在社会转型和城镇化快速发展的背景下，总结当前基层党建引领城市社区治理存在的现实困境，探索基层党建引领城市社区治理的发展方向与可行路径，以期为新时代基层党建引领城市社区治理提供参考。

一、基层党建引领城市社区治理的内在逻辑

（一）社会转型的逻辑

在传统的“国家—单位”二级管理体制下，单位是人们社会生活的主要聚集地，既是经济共同体，同时又是生活共同体。党在单位建立基层党组织并借助意识形态对整个社会进行有效组织、整合和控制。改革开放以后，市场经济的发展促使原有的这种管理体制逐渐解体，城市社区治理逐渐由“单位制”转为“社区制”，原有的城市空间结构和单位组织形态被打破，整个治理主体、治理对象和治理模式都发生了深刻变化，“在社会成员的主体性日益增强的情况下，社区必将成为社会成员生活和履行权利的基本空间，与社会成员形成了全面的、直接的联系。”[1]

社会转型给城市社区治理带来不同程度影响，在治理理念、治理结构和治理角色等方面有必要做出相应转换和调整。基层党建要重点实现三个转变：从“刚性”治理理念向“柔性”治理理念转变，从单一主体主导的“垂直型”治理结构向多元主体协同共建的“扁平型”治理结构转变，从“全能型”治理角色向“引领型”治理角色转变。实现三个转变既是主动推进城市基层党的建设，提升基层党建引领城市社区治理能力的需要，同时也是实现将党的主张和路线、方针、政策贯穿于城市社区治理全过程，确保城市社区治理朝着正确方向发展的需要。

（二）利益协调的逻辑

社会转型带来了社会结构的深刻变化，主体多元化和治理协同化已经成为城市社区治理发展的基本趋势。不同治理主体的利益诉求往往表现出多样化和差异性，难免会发生利益冲突和矛盾纠纷，给城市社区治理的有序推进带来冲击和影响。尽管不同的治理主体都在为实现城市社区公共利益而进行活动，但在本质上是各利益主体之间互动和博弈的过程，是在保护自身利益基础上追求社区共同体的公共利益。基层党建引领城市社区治理主要体现在组织、协调不同的治理主体有序参与社区治理，防止因主体间的利益冲突而激化矛盾，尽量减少或降低对城市社区公共利益的危害。

在多元主体共同参与的城市社区治理中，要高度重视不同主体的利益诉求，把治理主体的利益协调和矛盾化解作为基层党建工作的重要方面，有针对性地进行利益协调和矛盾化解。一方面，要利用“政治属性”功能，主动承接政府职能转变过程中释放出来的公共管理和公共服务需求，增进政府与社会有效互动，将政府公共政策以隐蔽或渗透方式贯彻于城市社区治理活动中，提升政府行政工作效率。另一方面，发挥“社会属性”功能，以组织的方式拓宽社区民众利益表达渠道，让社会力量“接近”政府，使不同利益诉求得到合理表达，不同利益冲突得到有效协调。

（三）基层党建的逻辑

改革开放以前，单位社区的治理工作往往较为简单，治理工作主要按照上下级隶属关系来实施，治理模式表现出较强的封闭性。改革开放以后，城市社区治理逐渐由“单位制”转向“社区制”，治理主体和治理结构也相应发生了变化和调整。基层党建工作必须随着城市社区治理实践的变化而作出相应的调整，实现基层党建的发展与城市社区治理的发展同步，更好地引领并服务于城市社区治理工作。“现代政党性质决定着政党不是一个封闭的体系，而是一个开放与流动的系统。”[2]

推进基层党建工作，实现基层党建与社区治理深度融合，是创新城市社区治理的关键。中共中央在《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中指出：“城市基层党组织是党在城市全部工作和战斗力的基础。随着新型城镇化快速推进，城市社会结构、生产方式和组织形态深刻变化，人民对美好生活的需要日益增长，迫切要求充分发挥党的组织优势，不断提升党的城市工作水平。”[3]城市社区多元主体共同参与的治理实践要求把基层党建的逻辑和社区治理的逻辑有机结合起来，实现基层党建与社区治理深度融合，用基层党建的最新成果引领城市社区治理，为城市社区各类组织和各项工作提供坚强有力的思想引领、组织领导和政策引导，保证党的路线、方针、政策在城市社区治理中得到全面贯彻落实。

二、基层党建引领城市社区治理的现实困境

城市社区治理主体多元化和主体利益多样化，使得城市基层党建在引领城市社区治理方面面临较多的困难和挑战。

（一）治理理念和治理手段较为滞后

基层党建引领城市社区治理的理念和手段较为滞后，先进的治理理念和现代化的治理手段运用不足。

1.治理理念转型较慢。在当前基层党建引领城市社区治理实践中，依然存在沿用传统的“刚性”管控思维和管控逻辑开展城市社区治理活动的现象，在城市社区治理中表现出全面的控制和管理。而以平等参与、民主协商为主的“柔性”治理理念尚未在城市社区治理实践中得到全面推广和运用，“刚性”治理依然成为城市基层党建引领城市社区治理的主流模式，这在某种程度上严重挤压了其他治理主体的生存和发展空间，不利于社会组织的培育和发展。

2.治理手段较为陈旧。城市基层党建信息化建设较为滞后，未能紧跟互联网、大数据和人工智能为代表的新一代信息技术快速发展的步伐，将现代信息技术融入城市社区治理中，进而提升城市基层党建的引领效能。特别是由于人员、资金、设备等方面的限制，导致在电子支付系统、智能语音系统、数据采集分析系统等方面的建设不足，依然沿用传统的现场面对面的方式和手段开展各项城市社区治理和社区服务，时间长、成本高、效率低，影响并妨碍了城市基层党建对城市社区治理的有效引领。

（二）组织领导与整合协调发挥不足

基层党建在推进城市社区治理能力现代化方面还存在较大问题，难以适应城市社区治理实践快速发展的需要。

1.组织领导能力较弱

党的组织体系尽管在形式上对城市社区进行了全面覆盖和渗透，但在内容上并未有效加强基层党组织队伍建设，存在党的组织涣散、党组织生活虚化、党员宗旨意识不强等问题，这就导致城市基层党建引领城市社区治理的组织能力和领导能力整体较弱，难以实现对城市社区治理的有效引领。

2.整合协调能力较弱

受“单位党建”思想的限制和影响，“区域党建”未能在城市社区治理中得到普遍推广和实施，这就限制并封闭了不同党组织间的交流和沟通，难以形成较强的资源整合能力和利益协调能力。在多元化的主体参与城市社区治理实践中，党建资源与社会资源整合不足，主体利益和主体矛盾协调不足，导致城市基层党建的引领作用难以发挥。

（三）主体地位和引领作用受到冲击

多元主体参与城市社区治理使得城市基层党建引领城市社区治理的地位和作用受到较大程度的冲击。

1.主体地位受到冲击

在“单位制”时期，治理主体主要是街道办事处和居民委员会，街道党工委主要通过自身领导者的地位控制街道办，进而实现对基层政权的有效控制。在“社区制”时期，城市社区治理主体呈现出多元化的特征，基层的党组织、政府组织、社会组织、居民自治组织、社区居民等都是城市社区治理的平等主体，都具有平等参与城市社区治理的权利。多元主体的普遍参与使得不同的治理主体必须相互尊重、平等相待，在公开透明、民主协商的基础上协同推进城市社区治理，城市基层党建引领城市社区治理的地位开始受到冲击。

2.引领作用受到冲击

在当前城市社区治理实践中，治理主体包括城市基层党组织、政府组织、社会组织、居民自治组织和社区居民，不同的治理主体都在积极利用现代信息技术推进城市社区治理，谋求城市社区治理的“领头羊”角色，这给基层党建对城市社区治理的引领作用造成较大冲击。特别是在当前基层党建信息化建设滞后，干部队伍素质整体不高的状态下，更加难以承担并实现对城市社区治理的有效引领。

（四）基层党建与社区治理融合不足

城市基层党建由于缺失实质内容和坚实依托，导致基层党建与社区治理脱节，削弱了基层党建对城市社区治理的引领作用。

1.形式党建胜于实质党建

当前城市基层党建不同程度存在社区党建说党建、社区治理说治理，基层党建与社区治理结合不紧密，融合程度不高等问题。由于未能将城市社区治理活动纳入城市社区党组织领导之下，基层党建也就缺失了实质内容和坚实依托，基层党建对城市社区治理的引领作用受到限制。

2.单位党建优于区域党建

党的基层领导干部不同程度地存在“单位党建”的思想，对以驻地社区为主导的“区域党建”则缺乏认知、建设不足。由于仅仅满足于“单位党建”工作，忽视了“区域党建”工作，使得不同的党组织之间信息共享不及时、利益协调不到位，分散的党建资源不能实现有效整合并有序投入城市社区治理中，难以发挥资源的整合效应。

三、基层党建引领城市社区治理的实现路径

实现基层党建对城市社区治理的有效引领，关键要推进干部队伍、治理结构、工作平台和运行机制方面的建设和创新。

（一）推进干部队伍和晋升渠道建设，增强引领能力

人才是第一资源，要把加强基层党建干部队伍建设作为贯穿城市社区治理的一条红线，为社区治理提供坚强有力的组织保证。

1.配强城市基层党组织书记。提升城市基层党建引领城市社区治理的组织力和领导力，关键要做好城市基层党组织书记的选拔和配置工作。要在坚持用人标准的前提下，打破地域、身份和职业等方面的限制，以组织推荐、个人自荐、公开选拔等方式，从不同的渠道把群众基础好、党员信得过、能力较突出的优秀人才选拔到基层党组织干部队伍中来，打造一支政治坚定、素质优良、作风过硬的城市社区基层党组织书记队伍。同时，还要把城市基层党组织书记队伍建设纳入全市干部队伍和人才队伍建设总体规划，从工资待遇和发展空间等方面给予充分保障，让城市基层党组织书记能够安心工作，成为引领城市社区治理的“领头人”。

2.畅通党建干部晋升渠道

畅通晋升渠道是解决城市基层党建引领城市社区治理动力不足、效率不高的有效途径，同时也是提升基层党建引领城市社区治理能力和治理水平的重要手段。要从选拔聘任、工资福利、考核激励等方面完善配套措施，为那些想干事、能干事、干实事的优秀基层党建干部打通职级晋升通道，拓展职级晋升空间，让有能力的干部有路，让有作为的干部有位置，为想干事的干部铺路，进而增强基层党建干部在城市社区治理工作中的“尊严感”“荣誉感”“获得感”和“成就感”，破解城市基层党建干部人难选、人难用、人难留的问题。

（二）优化全域覆盖和多元联动治理结构，完善引领体系

城市基层党建对城市社区治理的有效引领，不仅需要健全基层党组织内部全域覆盖的组织架构，同时还需要完善基层党组织外部协同联动的网络结构。

1.健全内部全域覆盖的治理结构

要按照纵向到底、横向到边和兜底管理的原则，全面推行城市社区网格化管理，织密扎紧城市基层党组织全覆盖组织网络体系，为基层党建引领城市社区治理奠定组织基础。一是纵向到底，实现组织体系的上下贯通。优化街道党工委和社区党委设置，吸纳辖区内机关、企事业单位以及“两新”组织的党组织负责人作为街道党工委和社区党委兼职委员。建立网格党支部，以楼栋或院落为单位划分党小组，构建“街道工委—社区党委—网格党支部—楼院党小组”的四级组织架构。二是横向到边，实现党组织和工作全覆盖。依托街区片区、楼宇商圈、居民小区等划分网格，建立起社区结“网”、街巷连“线”、小区布“点”的全覆盖网格体系。三是兜底管理，实现区域性党组织全覆盖。在楼宇商圈、各类园区等“两新”组织集聚的地方组建综合党委，建立区域性党群服务中心。

2.完善外部协同联动的治理结构

单位体制日益式微，社会自主性和流动性日益增强，越来越多的社会主体加入到城市社区治理中来，形成了多元主体共同参与的城市社区治理网络关系结构。城市基层党建不能以“全能型”的角色和“单向型”的思维来对待城市社区治理，而是要以“扁平化”和“网络化”的思维来应对和处理城市社区治理问题，不断完善外部多元主体协同联动的城市社区治理结构。“基层党组织要适应社区利益分化、多元主体参与的扁平化社会治理结构的需要，从强调权力的社会控制、单向度的组织动员逐渐转向以意识形态引领为主，注重利益协调和利益整合。”[4]

（三）搭建协调沟通和项目服务工作平台，畅通引领渠道

搭建城市社区治理综合服务工作平台，使得基层党建引领城市社区治理有稳定的载体和坚实的依托。

1.搭建民主协商沟通平台

城市社区治理的实质是不同的治理主体利益博弈的过程，不同的治理主体有着不同的行动取向和利益诉求，即不同的治理主体总是在保护自身利益的基础上追求社区共同体的公共利益，体现了个体行动与集体行动、个人利益与公共利益的统一。基层党建要把搭建民主协商沟通平台作为引领城市社区治理的重要工作事项，积极引导不同的治理主体平等参与、协商、讨论涉及切身利益的重大事务，在自身利益和公共利益之间寻找到最佳的利益平衡点，确保城市社区治理得到有效实施。

2.搭建智能信息服务平台

为顺应城市社区治理网络化和信息化发展的需要，城市基层党建要积极引领并推动以计算机、手机为主的智能化工具运用到城市社区治理的全过程，增强城市社区治理信息化的处理和应用能力。开发智能社区移动客户端、实现服务项目、资源和信息的多平台交互和终端同步。运用社区论坛、微博、微信等新媒体，引导不同的治理主体参与城市社区治理，实现互联网、大数据与城市社区治理的深度融合，提升城市社区治理的智能化和信息化水平。

3.搭建项目治理服务平台

项目治理和项目推动已经成为国家社会治理的一种重要形态，也是推进基层党建与社区治理深度融合，引领城市社区治理的一种有效形式。搭建项目治理服务平台就是要整合分散的城市社区治理资源，激发并调动不同的治理主体参与城市社区治理的积极性和主动性，推动城市社区治理项目清单落地实施，进而有效解决基层党建与社区治理相脱节的问题，使基层党建在引领城市社区治理过程中具有扎实有力的抓手。

（四）构建利益协调和主体联动运行机制，提升引领效能

构建主体利益协调和主体联动的运行机制，就是要在机制层面保障城市基层党建对城市社区治理进行持续有效引领。

1.建立健全利益协调机制

利益协调的目的就是要在城市基层党建的引导下，通过平等协商使不同治理主体的意见得到充分表达，利益得到充分协调，激发不同治理主体参与城市社区治理的积极性和主动性，促进城市社区治理的有效实施。要积极构建并完善利益表达机制、利益谈判机制和利益补偿机制，使不同的治理主体就城市社区治理中的自身利益与社区利益问题进行平等协商、讨论和谈判，同时使主体被侵占的合法利益得到及时有效补偿。利益协调机制的实施不仅可以提高不同治理主体参与城市社区治理的主动诉求和实际愿望，又可以提升城市基层党建引领城市社区治理的效能。“执政党只有把社会分化出来的各种新的社会阶层和利益群体整合成为有着共同目标的统一整体，把不断分化的各种社会力量组织化，维持社会一体化的结构，社会矛盾和冲突才能得到有效化解，社会才能在内耗尽可能地减少中得到持续发展，才能保持社会的稳定、有序、和谐。”[5]

2.建立健全主体联动机制

科学合理的主体联动机制能够使不同的治理主体自觉平衡自身利益和社区公共利益的关系，以城市社区治理的有序集体行动取代治理主体的无序独立行动，进而在协同一致的行动中实现自身利益和社区共同体的公共利益。构建协同联动机制就是要针对性地解决当前城市社区治理中治理主体目标不统一、行动不联动，治理资源不集中、使用不充分等问题，激发并调动不同的治理主体主动参与城市社区治理。对此，要从目标协同和行动联动两个方面构建主体联动机制，并将其贯穿于城市社区治理全过程，引导不同的治理主体按照既定的目标，采取统一的行动，协同推进城市社区治理，提升基层党建引领城市社区治理的效能。主体联动机制的实施可以充分调动不同治理主体参与城市社区治理的积极性和主动性，充分利用参与主体的多元性和服务资源的多样性，使不同的治理主体对城市社区的资源供给始终充满活力与持续性，提升城市社区居民和群众的获得感和幸福感。

基层党建引领城市社区治理已经成为当前国家社会治理的重要现实，并将决定着城市社区治理现代化的方向和效果。面对城市社区治理主体多元化和主体利益多样化的现实，基层党建要实现将党的路线、方针、政策在城市社区治理中得到全面贯彻落实，关键要推进干部队伍、治理结构、工作平台和运行机制等方面的建设和创新，始终走在城市社区治理的前列，在多元主体共同参与的城市社区治理中发挥领导核心作用，提升引领城市社区治理的效能，巩固党在城市基层的执政基础。