城市居家养老服务工作存在的困境及对策研究

摘 要：随着我国人口老龄化速度越开越快，老年人养老需求越来越高，家庭和社会面临的养老压力变得越来越大。以家庭为基础，以社区为依托，利用社区资源满足老年人养老需求的社区居家养老模式不断发展。然而，目前我国城市居家养老服务发展却面临着诸多困境。

关键词：居家养老 老龄化 居家养老服务模式

一、背景——目前我国老龄人口概况

根据统计年鉴相关数据，2015年我国60岁及以上人口达到2.22亿，占总人口的16.10%。到了2016年，这一数据上升到了2.26亿，占总人口16.7%。预计到2020年，老年人口达到2.55，老龄化水平达到17.80%，高龄老年人将增加到2900万人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，老年抚养比将提高到28%左右。

二、我国居家养老服务现状

（一）我国居家养老政策发展历程

2000年2月，国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》，确定了我国社会福利社会化发展方向，是坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充。

2006年9月，民政部下发了《关于开展全国养老服务社会化示范单位创建活动的通知》，进一步巩固、完善以居家为基础的养老服务体系。

2008年1月，我国第一次出台有关居家养老服务的具体政策——《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。

2011年9月年国务院印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》及《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》。文件明确了居家养老服务要涵盖的方面，以及服务形式。

2017年3月6日，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，提出大力发展居家社区养老服务，大力推行政府购买服务，推动专业化居家社区养老机构发展。

从我国居家养老政策发展的历程看，我国居家养老服务体现出以政府为主导，积极引导市场配合，大力发展民间组织参与的特点。

（二）我国城市居家养老服务模式

目前我国城市居家养老模式基本可分为以下四种：

1.政府主办、层级联动模式是一种自上而下的，由各级政府、街道等主管部门和领导推动，通过行政手段，在社区层面贯彻落实各项居家养老政策。它的运行资金主要是由政府财政提供。

2.政府主导、中介运作模式是政府扶持第三方组织和志愿者等组织开展居家养老服务，政府通过项目规划、投资及建设，第三方组织和志愿者组织等具体实施，实现为老年人服务的目标。资金来源有政府购买、社会福利彩票收入及社会慈善捐赠等。

3.政府资助、机构主办、连锁经营模式是由政府出资或社区自筹资金，委托专业的居家养老服务机构在社区建立居家养老服务站，为社区老年居民提供专业化的居家养老服务。这种模式的服务通常具有专业性、针对性、规范化等特点。

4.政府购买服务、公司承办、市场运营模式是政府全额出资或部分出资向民间组织或专业养老服务企业购买服务，通常这种模式服务的对象是特定，如三无老人、五保老人及特困老人等。

三、我国城市居家养老服务发展的困境

（一）居家养老基础设施建设薄弱

随着我国人口老龄化程度的不断加深，我国目前已有的养老服务设施，不论是由政府提供的还是由企业提供的，数量都不足以满足快速增加的老年人口的需求。而我国政策对提供居家养老服务设施的企业的补贴或优惠力度又不足，导致服务企业对大量提供该产品缺乏动力。

（二）居家养老资金筹集相对单一

目前我国城市居家养老服务的资金来源主要是政府财政支持、福利彩票收入及社会慈善捐助，其中政府财政拨付占主体地位。这对我国城市居家养老服务的发展具有很大的制约作用。当政府财政资金投入不足时，居家养老服务发展就会陷入停滞。

（三）居家养老服务专业化程度不足

以往，社会上会误把家政服务等当成居家养老服务，简单地认为帮助老年人打扫、做饭等就可以满足老年人的居家养老需求。而实际上，老年人的居家养老服务需求还包括更加专业的健康管理、心理慰藉、兴趣发展等多方面。尽管近几年，我国开始大力培养专业化的社会工作人才，但能提供专业服务的人数远远不足。

（四）“为老”服务行业发展落后市场需求

目前，我国处于社会转型、政府职能转变时期，家庭养老功能不断弱化，而“为老”服务行业发展严重滞后，难以满足庞大老年人群，特别是迅速增长的“空巢”、高龄和带病老年人的服务需求。截止2016年，全国各类养老服务机构和设施14.0万个我国养老机构床位总数为730.2万张，每千名老人占有养老床位数为31.6张，与发达国家的每千名老人占有养老床位数50-70张的水平相比仍有不小的差距。而诸如老年人需要的情感慰藉、心理护理、兴趣培养、其他日常生活照顾等服务发展则十分缓慢，远远不能满足老年人的需要。

四、解决城市居家养老服务发展困境的对策建议

（一）建立健全相關法律法规

加快建立健全我国居家养老服务方面的法律法规，把社区居家养老服务纳入法律的管理中，明确政府、社会、企业、家庭各方的责任，确保老年人能够享受自己养老的权利，确保所有社会成员不会在老年人的养老工作中缺位失责。

（二）多方引进居家养老服务资金来源

政府在加大对城市居家养老服务建设投入的同时，应该优化政府居家养老服务资金的使用。在供给侧改革的背景下，大力引进社会资本进入居家养老服务领域，正确引导家庭养老资金的使用，调动非营利组织对居家养老事业投入的积极性，让全社会都参与到居家养老服务资金的筹集中。

（三）强化专业工作人员的培养和继续教育

工作人员的专业化是居家养老服务业健康持续发展的重要保障。对于现今居家养老服务业从业人员文化水平低、专业化程度不足的现象，要加大对从业人员的职业培训和继续教育，同时不断培养高层次的专业人才，对从业人员逐步实现执证上岗。

（四）大力发展居家养老服务行业

在城市居家养老服务基础设施建设中加大投资，以满足不断增长的老龄人口的需求。对于非营利组织及慈善团体积极引导，让它们在不断提升自身社会地位和声誉的同时，积极参与到居家养老服务工作中去。

作者简介： 余晨晖（1990-），女，汉族，浙江人，单位：西北大学公共管理学院。