解决社会养老保险基金缺口措施

摘 要：二十一世纪以来，我国由于一系制度缺陷、人口老龄化、经济增长减缓等原因，原有的社会养老保险制度出现危机。现收现付制养老保险模式经明显不能适应我国目前的人口与经济发展形势。在这样的情形下，社会养老保险进行了全面的改革。摸清和预测我国养老保险基金的缺口并做好应对人口老龄化冲击的措施，改革和完善养老保障制度，是十分迫切的问题。

养老保险基金在现实的运营中存在着收不抵支的情况，其中的主要原因有：退休政策缺陷、养老保险转制成本高、养老金管理缺乏科学性、养老基金来源不足等。本先介绍社会养老保险基金的运行现状，后说明我国社会养老保险基有金着很大的缺口这一问题，并详细分析这个缺口形成的原因，从而寻找解决养老保险基金缺口的对策。

关键词：养老保险基金缺口 养老保险制度 对策

1养老保险基金运行现状

我国面对越来越严重的老龄化危机，早在上世纪50代就提出的现收现付制的养老保险模式已经不能适用于当前我国的经济与发展形势。对现在的养老保险制度如果不进行改革，按如今养老保险收费率的24%计算，到2030养老保险的费率就将达到40%。这对企业、政府、个人来说，都是沉重的负担。

我国实行了个人账户与社会筹集相结合的社会养老保险制度，由于实行过程中受到各种因素影响，导致养老保险基金缺口逐渐增大。在上世纪90年代初养老保险基金就已经出现萎缩现象，养老保险基金支出的增态势已经高出养老保险基金的收入。数据显示1992比较上一年支出增加13%，收入增加6%，积累额减少23%；1993较上年支出又增加29%，收入增加25%，积累额减少了约7%。数据显示我国1994底养老保险基金支出约为830亿元，基金收入约为942.37億元。即便积累总额在增长，但是养老保险基金支出的增长态势显然要强于收入的态势，年终的余额也在明显减少。

由上图可以看出养老保险基金的累计额度增长越来越缓慢，每年养老保险基金的收入都少于支出，养老保险基金缺口由此而来。且随着人口老龄化愈加严重，这个缺口会越来越大。有关数据显示，我国事业单位在2003年时养老保险基金支出就有3499亿元，收入为4248亿元，累计结余2864亿元。

由表1我们可以看出到2014年我国城镇职工养老保险基金累计结余为31800亿元。单单从这组数据中看累积结余数目可观。但我们可以从表2中看到财政对城镇养老保险基金补贴表。从2000年的0.34到2014年的0.48。财政补贴的力度比重越来越大。由此也可见，养老保险基金的缺口也逐步增大。

部分经济学专家指出，应该转变对养老保险基金缺口的认识，他们认为在全球人口老龄化的背景下，其他国家也都存在着养老保险基金缺口的问题，我们国家有这种问题是很正常的。并且社会经济的逐步发展会使财政收入逐年增长，养老保险基金缺口的问题也会随着时间与发展迎刃而解。

2我国社会养老保险基金缺口

社会保险基金是人民的保命钱，而社会养老保险制度是使国家能够长治久安的根基。受经济体制转型、传统经济体制和人口老龄化等因素影响，我国社会保险基金存在较大缺口。

如今，社会保险基金缺口形成的主要原因是社会养老保险制度改革带来的隐形债务、人口老龄化程度加重、个账户空账运行。而且，社会保障水平的硬性增长、社会保险基管理不妥当等问题也会使社会养老保险基金的收支出现严重不平衡导致亏空。

2.1社会保障转制成本

从20世纪以来的国际性养老保险制度改革能够清晰可见，现收现付制养老保险制度转变为基金积累制养老保险制度，使得人口老龄化难题得到一定化解。然而，这种制度的转变还需要面对一个不容忽视的问题，那就是测算隐性养老保险债务和转制成本如何为制度转变筹备资金。

隐性债务指的是参保人在现收现付制度下累积的所有养老保险金权益，也是养老保险制度对参保人所做的津贴承诺。现收现付制度的持续能使上一代人累积的养保险金权益通过后辈人的缴费得以实现，隐形债务在不需要其他特殊处理的情况下能得到自然偿还。然而，国家从现收现付制的养老保险制度向基金积累制养老保险制度转变时，如不选择公共债务政策来使新制度重新改变，却通过社会统筹向个帐户透支的式来弥补基金缺口，继续使用传统的现收现付制度做法，此时部分隐性债务就会显性化。

转制成本指的是根据某一转变目标，需要解决隐性债务中已经显性化的部分，其中包括了伴随工资结构改变或金融市场改变增发的养老保险金、在实行新养老保险制度前早已离职人员的养老保险金、养老保险金中包含的其他福利，转制成本在以某些基金积累制为转变目标时必然会小于隐性债务。

长此以往，转制成本问题无法尽快解决，则有可能阻碍社会安定和经济发展，甚至使我国社会保险体制陷全面危机。因为体制的掣肘，本该财政部解决的隐性成本，转变成巨大的转制成本由个人账户与社会统筹相结合的养老保险制度来承受，致使大量个人账户空账运行。

2.2人口老龄化

新中国成后，中国人民走出了一个世纪的战争。国家得以太平，人民得以幸福。一些男尊女卑的传统观念转变加上医疗技术的改善，使20世纪50代婴儿死亡率逐渐下降而出生率提高，出现了一个生育高峰，导致人口基数过大。后来政府意识到人口问题的严重性，采取严格的计划生育政策，取得一定效果，然而，20世纪50代的人口激增和20世纪80代以来的节育将不可避免地导致人口老龄化的迅速到来。

人口老龄化带来的主要问题是养老保险制度的维持率和资金支付的压力问题，这意味着未来很长一段时间内，有大量老人需要供养，年轻人担子沉重，劳动力提供养老金的责任比以往任何时候都要重要，随着养老负担持续增加，这使刚刚起步不久的中国养老保险体系面临着一个严峻考验。

2.3社保基金管理问题

中国有上万亿的社保基金缺口，基金缺口形成的原因不仅仅是体制因素，还有不容忽视的人为因素。近来发生一系列巨额社保基金的盗用和腐败案件。如上海社保基金被挪用大案；广州市9亿元养老金被挪用，到目前为只追回不到1亿元；还有云南省红河州民政局挪用6000万元养老保险金建造了一座豪华办公楼。据统计显示，自21世纪以来，由于缺乏监管，全国有数千亿的社保基金被非法使用。这些白纸黑字的社保基金案件表明，虽然相关人员已经追究刑事责任，但仍然无法收回多数社保基金。这巨额社保基金缺口的相当一部分就这样被一些腐败分子挪用和挥霍，这是对公众利益的极大侵犯。

这也反映出我国的社会保险制度在社会保险基金监管方面还存在很多问题，所以我们应该考虑采取有效措施加强对社会保险基金的监管，使社会保险基金缺口不再因为管理因素而继续扩大。

3处理社会养老保险基金缺口的现有措施及其漏洞

建立养老保险个人账户，消除转换成本，补上社会养老保险基金的缺口，这些年来，成为国内大多学者关注的问题。国家还采取各种措施来改善这一问题，但是这些具体措施的实施在不同程度上存在一定的漏洞。

3.1减少国有股，以丰富养老基金

部分股票资产用于转换，通过上市公司国有股的流通实现，让其成为社会保险基金的重要补充是另一个丰富养老基金的渠道。据数据显示，自21世纪以来，共有18家公司通过新增或追加发行减持了国有股，增加了社会保障基金25亿元。但是，由于国有股本身违背现代市场经济原则，中国股市投资者普遍不满和不信任国有上市公司的整体表现。再加上减持国有股的政策不明确，2002年上海和深圳股市持续下跌近四个月。

国有股减持的禁令主要是由政策因素造成的，市场对国有股的承认程度低也是其中一个原因，然而这并没有否定减少国有资产和丰富社会保障基金的理论。这需要政府不断总结过去的经验教训弥补不足，以适当的方式重启国有股减持机制，以弥补基金缺口。

3.2变现国有资产

国有资产的提现是隐性债务财政支付的可能资金来源，但问题是国有资产没有提供足够的条件让国内投资者购买国有资产，外国投资者购买国有资产存在一定的限制，加上财政部变现了大量的国有资产，影响了国有资产的财政实现，丰富了对于国有资产的出售，社会保险部门不能操作，只能依靠困难企业或有偿企业的自行处置或者国有资产管部的处置。但是，由于信息不对称或其他原因，资产价值被低估导致资产损失，所以关键在于建立公平的交易机制来保护国有资产和土地资源。与此同时，还存在一个问题，即需要多少国有资产或土地划分来满足企业支付养老保险基金。国有资产的积累和增加是有限的，随着退休人数的增加，这种法不能长期运作。

从国有资产或土地租赁以及出售资产的收益转移到养老保险基金，有着一些非常复杂的价格计量问题，但是，由于市场需求不足，土地租金等因素和其他资产因素，很容易造成资产流失。一些国有资产或土地被归类为养老基金，价值不对等，相当于国有资产流失，退休员工的利益也随之受损。由于市场因素错综复杂，一些地区采取了将困难企业的退休员工与分土地一起留给当地社会保险部门的做法。

如此法简单易行，土地拍卖收益由社会保险部转换为企业退休员的养老基金，在目前的土地价格动荡下，社会统筹基金解决了其中不足的部分。但某些困难企业或未缴费企业、三线地区或郊区，很难将土地拍卖，无法建立社会企业与社会保险部之间的交易，改革的成本让社会保险部门难以承受，企业用地面积减少，一些企业也发生在职职工与退休职工因圈地运动而产生的纠纷。

3.3发行养老保险长期国债

一些学者主张发行长期社会保障国债，将旧的隐性债务转为未来债务，并通过债务融资延长支付费用负担的时间。理性地说，根据老年学家埃德华的划分，目前的老龄人口仍然处于老年人向低强度过渡的时期。隐性负债并没有占主导地位，现有财政资源应该用于解决当前地面债务而不是扩大现有的债务。当社会人口从低强度到中等强度甚更高强度时，加剧未来养老保险基金的负税。通过发行债券，随着隐性负债的减轻，显性负债将变得越来越重。

从长远来看，巨额的财政亏空将减少国民储蓄并提高长期利率，这将导致国内资本减少和缺乏长期增长动力。国有企业的不良资产、银行的坏账加上为保障社会福利逐年增加的预算支出，财政的债务规模不可小视，虽然我国表面上的国债负担率、国债依存度、国债偿还度、国债偿还率还在公认的警戒线内，如果我们将银行的不良资产和社会保障基金的债务计算为金融负债，那么财政债务负担率可能超过国际警戒线，未来的经济市场中社會保障体系可能会面临更大的风险。

4解决社会养老保险基金缺口的途径

中国养老保险金体系的转型进入了一个闭环系统，阻碍无处不在；通过提高企业缴费率来筹集资金，大量企业由于制度门槛过高被拒之门外，基金的不平衡收状态更严重；依靠国家财政融资弥补资金缺口，面临财政被拖垮的风险；通过变现国有资产筹集资金，却遇到股市的不景气阻拦。

在这个阶段，除政府对社会养保险基的持续财政持外，还有必要关注养老基金本身，通过多渠道融资和严格的监管，以此解决中国养老保险基金的缺口问题。

4.1征收社会保障税

建立稳定可靠的融资方式是建设国家社会保障体系的核心环节。从国际经验来看，如今世界上已经建立起社会保障制度的150多个国家和地区，主要有两种类型筹集社会保障资金的方式：首先是建个人储蓄账户，然后是征收社会保障税。前者实际上是一种强制性储蓄，其特点是：要求雇主和雇员按照既定标准将社会保障费存入个人账户；社会保障基金的本金和利息归员工所有，由社保管理机构进行统一管理。政府有权在一定范围内对社保基金进行适当调剂。后者在实施政府提供安全模型的国家很常见，基本方法是：税率根据不同的社会保障项目单独设定，由雇主和雇员按一定比例分别支付；其特点是：社会保障税由特殊管理机构征收和管理，其收支一般纳入国家预算，实行"专税专用"，超支部分则由财政拨款补足。从目前世界社会保障制度的具体情况来看，社会保障税以其独特的规范和效率赢得多数国家的青睐。

社会保障税的税率应根据精确计算确定，为了将社会保障税的税率控制在合理的范围内，即在不增加经济负担的情况下，能让雇主和雇员都能承受，社会保障税要科学合理地定税，才能使社会保险可持续发展。

4.2进行社保基金投资运营

养老基金进入资本市场的基本标是实现其保值增值。养老基金投资于资本市场，一方面可以扩大资本市场资金来源和流动性，加强金融市场的活力，进一步促进经济的发展；另一方面，经济的发展可以进一步提高资本市场、特别是股票市场的价值和活力，大大提高股票和债券的投资回收和利息，从而也就进一步提高养老基金的资产价值。建立养老基金与资本市场之间的积极互动、良性循环的运行机制是养老基金进入资本市场并实现保值增值的根本保证。

4.3完善养老保险体系法律制度

目前我国养老保险基金来源不明确，管理透明度低，信息批露制度不健全，基金监管处于真空状态。此外，由于缺乏内部控制，导致养老保险基被挤占、挪用、浪费和投资不当等现象发生。因此，有必要明确企业的法定支付义务，赋予其社会保险机构行政执法权。

养老保险法是建养老保障制度的基础和立足点，目前我国正在建立和完善社会保险制度。完善制度的同时，更要加强对养老基金的监管力度，内外监管双管齐下，严厉打击挪用、贪污养老保险基金。

4.4延迟退休年龄，实行渐进式延迟退休制度

目前我国企业职工的法定退休年龄为男职工 60 岁，从事管理和科研工作的女职工 55 岁，从事生产和工勤工作的女职工 50 岁，早在 2013 年以前，人保部就曾经发布消息称，由于养老金“缺口”巨大，中国拟逐步将法定退休年龄提高到 65 岁，而据估计退休年龄每延迟一年，养老统筹基金就可增长 40亿元，减缓基金缺口 200 亿元。但延迟退休的计划一直未能进行，延迟退休年龄是一项复杂的社会经济政策，需要考虑人口结构、人力资源供求、代际关系、社会保障基金平衡等多方面因素，我认为延迟退休年龄不能一刀切，可以通过分阶段实施的方式，实行弹性退休制度，初步把退休年龄提高到65岁，但职工可在 62 岁之前退休，但此时领取的养老金是法定退休年龄领取养老金的一定比例，并随着职工真正退休年龄的增加而增加，到 65 岁时可以领取全额养老金，平稳度过延迟退休的过渡期。

通过研究中国社会养老保险基缺口的现状、缺口的原因，以及弥补资金缺口的现有措施，得出以下结论：

目前，中国的社会养老保险基金支出和收入存在较大差距，这是由中国的特殊国情决定的。具体而言，老龄化导致养老保险支出比例快速增加，养老保险制度转置成本负担，个人账户空账运作，社会保障基金管理不善。

弥补养老保险基金缺口，可以采取多渠道筹集资金和严格控制支出的方式，扩大保险覆盖范围、开征社会保障税、划拨国有股充实全国社会保障基金、养老保险基金投资运营，延长老龄人口的退休年龄以健全的社会保障基金管理体制来控制养老保险基金的支出和收入等等。

本文提出了继续扩大社会保险覆盖范围、开征社会保障税、划拨国有股充实全国社会保障基金、控制社会养老保险基金的支出、社会养老保险基金投资运营等段来解决社会养老保险基金缺口的问题。详细地分析社会养老保险基金缺口問题的形成因素和已有的弥补社会养老保险基金缺口措施，在客观地评价各措施的基础之上，提出较为客观、可行的弥补对策。

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作者简介：王雅敏（1992.10—），女，汉族，籍贯：陕西西安人，西北政法大学政治与公共管理学院，17级在读研究生，硕士学位，专业：行政管理，研究方向：社会保障研究。

基金项目：陕西省级政协协商民主实践研究（2015E008）。