上海试点土地流转新模式，探索让农民增收新途径

陈景收

据上海市奉贤区农业委员会（以下简称“奉贤农委”）提供的数据，奉贤区可耕地面积35.73万亩，占上海全市的11.40%，是上海的农业大区。几年前，奉贤区的村民多数已经不再耕田，他们将耕地流转到村集体，再由村集体统一经营，或流转给家庭农场、专业合作社经营，村民每年按亩领取租金。

2018年上半年，奉贤区开始启动农村土地股份制合作改革试点，奉贤农委选择庄行镇新叶村、西渡街道南渡村、四团镇大桥村、奉城镇盐行村和朱新村5个村庄作为试点地，农民以土地承包经营权作价入股股份制合作社，获得保底收益、二次分配。目前，这5个村庄均采用村级自营的方式，即由村级股份制合作社统一经营农民的承包地。据奉贤农委参与此次改革的工作人员介绍，这次改革是在探索让农民增收的新途径，关键是为长远发展铺路。“目前还只是试点阶段，先把股权和制度框架理顺，为以后发展做好准备。”

土地承包权作价入股

新葉村村民范纪伟家中，摆放着已经包装好的大米。这是用他种植的80亩早稻加工而成的，每斤大米可卖10～12元。

43岁的范纪伟从小在新叶村长大，早些年，他开过出租车，也进过企业。2014年，他回到村里承包连片的农田种植水稻，成了一名家庭农场主。那时候，新叶村正大力发展农田适度规模经营，村里将农民流转出来的土地租给家庭农场和私人专业合作社。到2017年，村里共有9个家庭农场、4家专业合作社。

刚开始，范纪伟租了143亩农田，后来又增加到199亩。每年，他固定交给村里每亩1450元租金，农田自主管理，自负盈亏。

不过，从2018年7月份起，范纪伟的身份变了。他成了村里股份制改革后的合作社——上海新叶村农业资源经营合作社（简称新叶村合作社）的分组作业户，也就是说，他不再是独立的家庭农场主，而是新叶村合作社雇用的农田管理者。

范纪伟身份的改变，源于2018年上半年奉贤区启动的农村土地股份合作制改革试点。根据奉贤区《关于农村土地股份合作制改革的实施意见（试行）》，改革后的经营模式可以采取村级入股外租、镇级入股外租、村级入股自营、镇级入股自营、村级入股联合经营、镇级入股联合经营6种模式。

奉贤农委负责此次改革的工作人员姚金山（化名）介绍，目前奉贤区5个试点村主要采用的是村级入股自营模式，即农民以土地承包经营权作价入股建立村级土地股份合作社，村级股份合作社将农田划片交给分组作业户进行管理，每年支付分组作业户一笔管理费，并制定亩产量基准线，超出部分在股份制合作社和分组作业户之间分成。“现在，除了一些合同还没到期，或投入周期较长的果林、蔬菜、养殖用地还保留外租形式，其他土地均由村里的股份合作社收回自营。”

新叶村合作社将2400多亩水稻，交给15个分组作业户管理。范纪伟介绍，按照2018年的合同，他依然管理原来自己租的199亩水稻，如果亩产达到1050斤基准产量，即可拿到500元一亩的管理费，超出1050斤的部分，他可以获得80%的收益。

南渡村股份合作社制定的标准略有不同，分组作业户以亩产量1000斤为基准，达到这个产量就可拿到每亩450元的管理费收入，超出1000斤的部分，分组作业户可获得50%的收益。

拿租金买米吃更爽快

“农民以土地承包经营权入股，实际上只是土地流转的一种方式。”姚金山告诉记者，在土地流转方面，早在2013年，奉贤区就已经出台相关文件，鼓励农民将土地承包经营权委托给村集体统一流转。

据新叶村村委会副主任顾立峰介绍，新叶村2010年就陆续开始让村民把承包地委托给村里统一流转。“在此之前，村民大部分也已经自己不种地了，把土地私下租给外地人种。”

事实上，早在1984年中央一号文件就提出，鼓励土地逐步向种田能手集中；1988年宪法修正案也正式从法律上认可了土地使用权转让的合法性。这是最早对农村承包地流转从政策和法律上进行松绑。2002年通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第一章第十条指出，“国家保护承包方依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转”。

68岁的新叶村村民马火闲记得，村民自发的土地流转大概是从1993年开始，那时候不少外地农民到村里租地，到1997年以后，已经成了普遍现象。

马火闲在1997年也把自己家里的5亩地出租给外地人。他说，那时候水稻价格大概8毛/斤，亩产量800～900斤，扣完成本每亩地也就400元利润。而把地租出去，每亩可以有300元的租金。把地出租后，马火闲把原属于村集体的农机队买下来，自己经营，每年利润有2万元。

69岁的南渡村村民王仁荣，1991年以前，他边种田，边在附近的玻璃厂打工。玻璃厂倒闭后，他就四处打零工，每个月收入五六百元。2007年，王仁荣不愿意再辛苦种地了，就把家里的3.8亩地租出去，租金一开始是900元一亩，后来涨到了1400元。他说：“宁愿拿租金买米吃更爽快。我儿子中学毕业后也一直在外打工，也从不种地。”

奉贤区统计局数据显示，1981年至2017年，奉贤农村居民家庭的工资性收入，占其家庭纯收入比例从28.51%提高到70.72%；而且1996年起就一直维持在70%以上。

奉贤区统计局分析，长期以来，由于农业生产经营活动“生产成本高、生产效益低下、劳动力投入较大”等不利因素，农村居民家庭对农业生产经营活动的积极性不高。

新叶村村委会副主任顾立峰也认为，奉贤区地处上海市郊，村民外出打工的机会多，而村里主要以种植水稻为主，耕地收入低，村民大多选择外出打工。到了2010年，农田由村民自己耕种的比例不足30%，务农的劳力主要是一些60岁以上的老人。

发展适度规模经营

随着农户私下流转土地越来越普遍，相关问题也逐渐暴露出来。

记者查阅相关法律发现，1998年修订的《土地管理法》提出，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。 不过，接受采访的村民表示，以前自己把土地出租给外地人的时候，都是自己找人承租就可以，不需要经过村里同意。姚金山也证实了这种说法。 他告诉记者，2013年规范土地流转，主要是当时农民自发流转已经很常见，村民有的跟承租人签合同一签就是8年、10年，有的只有口头约定，比较混乱；而且，承租人种水稻、西瓜、葡萄的都有，非常零碎，不利于管理。

马萍在2001年之后担任新叶村妇女主任，工作之一就是负责调解矛盾，经常要处理村民与外地人之间的矛盾。“比如，外来户进行水稻灌溉时，水漫进旁边村民自留地里的菜田，把蔬菜灌死了，村民就会有意见。”

此外，流转出去的土地被用来种蔬菜的也不少，造成了农田环境的破坏。顾立峰说：“种蔬菜的多了后，化肥、农药滥用，导致土壤贫瘠化严重。一般一块地种蔬菜三四年，他们就要换一个地方。”

“当时，整个奉贤区农田私下流转土地的情况，已经比较常见了。”姚金山说，2013年，奉贤区农委就出台《关于奉贤区促进农业规模经营规范农村土地承包经营权流转工作暂行办法》，鼓励农民将土地承包经营权委托给村集体统一流转。对自愿把确权的土地经营权委托村级集体经济组织统一流转的农户，给予每年每亩200元补贴。之后，全区陆陆续续将农田都集中到村委会来流转，接受村委会的监督和管理，“种植户要租地，只能到村委会去签合同。”

新叶村和南渡村均提前两三年，就开始启动村集体统一流转土地。到了2013年，村里的农田百分百都已经集中到了村集体。此时，正值2013年中央“一号文件”提出，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向專业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。奉贤区也在全区推广家庭农场、专业合作社。

新叶村将从村民手中流转出来的3155亩农田，和原本属于村集体的1000多亩耕地集中起来。其中，水稻面积为2447亩，由5家家庭农场、4家专业合作社以及村集体合作社经营。村民则不再种地，每年每亩可拿1150元租金。

南渡村将村民流转的2248亩农田中，拿出1850亩由村里的合作社统一经营水稻，其余由村委会出租给私人种植水果和蔬菜。2015年，南渡村把1850亩水稻田中的970亩拿出来，发展了6个家庭农场。

为了进一步鼓励农民将土地通过村集体统一流转，2016年，奉贤区颁布了《奉贤区引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》，对自愿把土地经营权全部委托给村集体统一流转的、超过60周岁的农户，给予每人100元补贴。

“到目前为止，全区流转的土地已经超过80%。除了一些特殊情况，比如果林的合同期未到，无法流转的，其余能流转的基本上都流转了。”姚金山说，目前奉贤区有家庭农场539家，专业合作社698家。全区15.34万亩水稻中，100亩以上适度规模经营面积已达到13.98万亩。

适度规模经营，让种粮变得“有利可图”。据新叶村村民范纪伟介绍，他一年种植199亩水稻的收入，除去成本和给农民的租金，能有10多万元。

常年经营农机的新叶村村民马火闲则认为，规模经营便于机械化作业。规模经营后，水稻都是连片种植，他的两台收割机一次可以割80亩，方便多了，成本也下降了。“现在，我经营农机，每年有10万元纯利润，如果还是按原来那样，至少要多出2万元成本。”

探索农民增收的新途径

姚金山介绍，这次改革前，奉贤区承包地流转出来后，都是采用村里自己经营，或者由村里租给家庭农场、私人专业合作社，普通村民并不参与经营，每年只拿租金，增收空间有限。

事实上，目前奉贤区农村居民的收入增速正在放缓，收入结构也比较单一。据奉贤区政协去年调研发现，2017年上半年，奉贤区农民收入同比增长6.82%，比2016年同期减缓3.22%，是2012年以来增幅最小的年份。收入来源主要靠打工和养老金。

姚金山说，奉贤区进行股份制改革试点，就是要探索农民增收的新途径。“以后，农民不仅可以拿到保底的分红收益，如果合作社经营有盈余，还可以进行二次分红。”按姚金山的说法，农村土地股份制改革也是符合中央提出的“三权分置”改革方向的，即落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。2003年《农村土地承包法》就提出，允许承包方之间基于发展农业经济的目的，自愿联合将土地承包经营权入股。此后，中央多次发文，赋予土地承包经营权入股的权利。

2017年中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，提出“总结土地经营权入股农业产业化经营试点经验，推广保底收益+按股分红等模式”。奉贤区此次股份制改革正是依据此文件的精神。

“按照谁种粮，谁享受补贴的政策，以前，各级政府的种粮补贴都到了家庭农场和合作社手上。现在，试点村的耕地由村里的股份制合作社经营，补贴就落到股份制合作社，理论上作为合作社的收入，再通过分红的形式，回到村民手中。”姚金山说，目前种粮食每亩国家补贴212元，奉贤区还有绿肥补贴每亩300元，适度规模经营每亩补贴500元，总共1012元。不过，从目前情况看，因为种植水稻收益低，虽然补贴转移到了股份制合作社，但扣除种植成本、给村民的保底分红、分组作业户管理费等费用，盈余并不多，要进行二次分红有些困难。

以南渡村为例。以亩产量1000斤为基准，分组作业户只要达到这个产量就可拿到每亩450元的管理费收入，超出部分，分组作业户可获得一半收益。2018年，南渡村水稻亩产预计可达1200斤，其中超出的200斤，股份制合作社和分组作业户各分一半，也就是说，2018年南渡村股份合作社相当于每亩可收获水稻1100斤。而2018年稻谷价为1.5元/斤，即卖粮收入为每亩1650元。由于股份改革后，各级政府补贴的1012元也进入村合作社账户，合作社种植每亩水稻的总收入为2662元。扣除收割、化肥、农药等日常种植管理成本每亩550元、灌溉管理成本每亩200元、给分组作业户的450元管理费，以及给村民的保底租金1200元（与往年持平），每亩盈余仅262元。南渡合作社共种植水稻1850亩，共可盈余48.47万元。

另外，南渡村2018年还有198亩地出租给私人种植水果，每亩租金收入1600元；扣除给予村民保底租金每亩1200元，每亩盈余400元，总共就有7.92万元盈余。

如果把水稻种植的利润和果园租金利润加起来，2018年南渡村合作社共有56.39万元利润。在南渡村股份制合作社中，村民入股土地共有2248亩，总体占股47%，即能进行二次分红的金额为26.5万元，理论上每亩能多分117.8元。但他们2018年不考虑二次分红了，把钱用于投入2019年的生产，以及购买农机。

关键是为长远发展铺路

记者走访发现，由于农民的土地早就流转到了村集体，普通村民对于此次股份制改革感受还不是太直观。也有家庭农场主，对转为分组作业户后的收益感到担忧。

新叶村村委会副主任顾立峰说，今年村里与分组作业户协商利益分配时，尽量让原来的家庭农场主收益不会下降。

新叶村村民范纪伟预测，2018年自己种植的水稻亩产约1100斤。如果自己还是家庭农场主，其每亩收入为1650元卖粮收入和1012元补贴；扣除每亩700元管理成本和1450元土地租金，可盈利512元。成为分组作业户后，范纪伟计算的总收入与改革前相差不大。

不过范纪伟表示，如果可以，他还是愿意自己当农场主，自主经营。“不改革的话，我每年只要固定给村里交租金，其他的，成本自己把握，卖粮收入、补贴也都是进入我的账户，心里有底；现在，收入都是先到村里，再跟我们进行分配，总的来说心里没底。”

针对家庭农场主的担忧，顾立峰表示，村里会在村民分红和调动分组作业户积极性之间尽量取得平衡。

对此，中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，采用规定最低亩产量，加超额分成的机制，也可以起到激励作用，比单纯让被雇用者拿固定工资要好，“主要还是责任心的问题。农业生产监督难，种植者认真不认真，差别很大。”

顾立峰认为，目前奉贤区的股份制改革还是很有必要的，关键是为长远发展铺路。现在土地相当于又重新回到村集体手中，以后如果大的项目进来，方便统一进行安排，不用到时候再去跟家庭农场主谈。此外，如果有工商资本想来村里发展农业，土地资源也可以作为合作社的资产去跟企业入股合作。“先把农民的股权确定下来，把股份制合作社机制理顺，为以后与工商资本合作做好准备。”