中美排污许可证制度差异

2019-03-20朱海嵩

工程建设与设计 2019年18期

朱海嵩

（上海建科环境技术有限公司，上海200032）

1 制度定位方面

为了实现污染物排放的有效管理，必须设定合理的排放标准，该标准属于点源排放控制的重要形式，同时也是一种典型命令控制型政策手段。为了满足连续达标排放要求，污染物排放必须持续满足排放标准和要求，一般情况下，以小时均值或日均值作为时间尺度。可以通过监测方法是否规范、检测方案是否合理、达标限制是否满足等宜居判断排污单位是否实现达标排放[1]。

1.1 美国

对于美国来说，其主要以国家污染物排放消除制度为排污基本制度，其要求所有排放单位必须以该制度为根本，严格达到以污染控制技术为主的行业排放标准。若仍然无法达成环境保护目标则需要制定并执行污染源的环境质量排放标准。美国NPDES通过排污许可证，实现了各个行业污染源排放标准的合理细化并有效落实，确保全体企业严格执行[2]。

1.2 中国

我国目前实行的主要仍是基于污染控制技术的排放标准，基本上实现了同等控制水平的排放源的合理归类，并统一明确了排放限值，难以根据污染源的不同特性及水体功能，有针对性地制定相应的排放标准，从而无法实现点源连续达标排放的合理约束。

2 行政管理方面

2.1 美国

美国方面，国家环保局和授权部分州实施许可证制度，未授权的州由国家环保局直接实施。比如，1972年以来，美国联邦政府从各州及地方手中收回了制定、执行及监督水污染控制政策的责任，并由美国国家环境保护局负责实施排污许可证制度，其还可以授权给各州政府实施相应权利，但美国国家环境保护局可以掌管排污许可证管理权，从而督促州政府贯彻落实排污许可证制度，促使其充分发挥应有效益。

同时，美国国家环境保护局具备核查并监督排污许可制度贯彻落实及相应人才培训标准的制定等权力，而州政府仅可以在获得授权后方可执行具体管理工作。即联邦政府能够对排污许可证管理进行资金和技术的支持，并能够监督其执行情况，从而保证相关任务准确落实[3]。

2.2 中国

我国针对不同级别的环境行政主管部门赋予不同的职权。环境保护部门的职责为监督并指导全国排污许可制度的有效实施，并根据实际情况，合理制定相关政策、标准及规范。省级、市级及自治区环境保护部门的职责为组织、实施及监督本行政区域排污许可制度。而县级环境保护部门的职责在于排污许可证核发工作的简化管理。另外，根据我国相关法律规定，县级环境保护部门被调整为市级环境保护主管部门派出分局的，可以由市级环境保护主管部门组织所属派出分局实施排污许可证核发管理。

2.3 差异分析

综上，中美两国在环境行政主管部门授权管理形式和执行方面有较大差异。美国国家环保局授权部分州实施许可证制度，未授权的州由国家环保局直接实施，中国采用由上而下的管理模式，国家制定指导性文件，地方制定管理办法细则并负责实施推行。

3 许可分类方面

3.1 美国

美国涉及污染物排放的许可证是依据单项立法分别制定的，实行单项许可证制度，即对不同环境要素中的污染行为分开许可，大气排放许可证、水排放许可证是分开发放的，许可证主要分为大气排放许可证和水排放许可证。

大气排放许可证制度以《清洁空气法》为核心包括3类：建设许可证（分为3类：防止明显恶化许可、未达标新源审查许可及小源许可）、运行许可证、酸雨许可证。3个排污许可证具体实施目的不同，主要用于不同方面的大气污染物排放管理[4]。

水排放许可证包括个别许可证和一般许可证。个别许可证就是废水排放主体根据自身的废水排放情况，按照环保部门的流程申请的水许可证，是针对一家企业单独申请的许可。一般许可证是针对某一类或某区域的企业污水排放而制定的许可。

3.2 中国

中国环境保护主管部门通常采取综合许可管理的方式，并以一证制度为基础，规范排放单位排放大气污染物、水污染物等排放行为。同时，上述管理方式的适用对象为在固定污染源排污许可分类管理名录中的企事业单位及其他相关行业生产经营单位。另外，对于部分对环境污染程度较高、污染物排放量大的排污单位应当重点展开管理，其他污染产生量较小、对环境污染程度较低的排污单位可以采取排污许可简化管理。对于非名录中的排污单位，暂不需申请排污许可证。

3.3 差异

在许可证分类方面，主要差异表现在美国是按照污染物种类区分许可证类型，中国主要为“一证式”统筹管理。

4 证书内容方面

4.1 美国

根据环境要素进行区分，但基本上都包含了非常全面的信息，包括：通用条款（基本信息）、特别条款、各个排放源各类污染物的排放限值、关于监测、记录和申报的相关要求等[5]。

4.2 中国

中国排污许可证应包含正本和副本2项内容。排污许可证正本和副本都应当包含排污单位名称、法定代表人或实际负责人、注册地址及经营地址、行业类别等基本信息，以及排污许可证发证机关、有效期限起止日期、证书编号等。排污许可证副本还应具备许可事项、管理要求以及主要生产装置、主要产品及产能、主要原辅材料、产排污环节、污染防治设施、排污权有偿使用和交易等信息。同时，排污许可证副本中还应当标明排污口数量和位置、排污种类、许可排放量及浓度、排放方式及去向等内容。另外，部分简化管理排污许可的单位，可以仅在排污许可证副本上载明排放污染物种类及许可排放浓度。

相比之下，美国和中国在污染核算、排放限值、治理措施等方面都具有加大差异。

5 污染核算

核算污染物实际排放量，需要对正常情况和非正常情况下，排污单位应计算主要废气和废水的排放口排放量的和。正常情况包括自动监测数据核算和手动监测数据核算，非正常情况下污染物排放量可以选择实测法进行核算，其他方法还包括物料衡算法和产排污系数法。其中，实测法是指对排污单位日常排放量进行监测，并以此为依据对其污染物实际排放量进行测算的方法，可以采用手动检测和自动检测方法。若污染物项目的排污许可证要求采用自动检测法，则应当通过复合监测规范的自动检测数据对实际污染物排放量进行数据核算。对于没有要求采用自动检测的污染物项目，则可以根据具体需求选择自动或手动检测对污染物实际排放量进行核算。物料核算法适宜物质质量守恒原理为基础，定量分析生产过程中物料的变化情况，来获取污染物排放量。该核算法相对于其他2种，工作量较大且计算烦琐，生产工艺中蒸发及渗漏的污染物难以计入统计。产排污系数法是指参考相关标准及规范中的排污系数，对单位产品污染物的产生量和实际排放量进行核算的方式。

5.1 美国

美国大气建设许可证中最大允许排放速率信息是针对每个污染源的允许最大排放限量，这些限量是基于原料、燃料用量、产品产量、采用的工艺设备类型、污染物控制设备的去除效率等信息，同时考虑适用排放标准，根据一定计算方法（如排放因子法）估算得到的。计算方法可以有不同的选择，比如，排放系数法、模型计算方法、物料衡算法，也可以根据相同或类似的实测数据进行估算。

5.2 中国

中国在具体计算污染排放量方面选择的方法大同小异，均基本采用上述方法计算。

5.3 差异

两国均主要针对有组织开展核算，颁发排污许可，均未对无组织排放源、风险事故状态、非正常状态开展排污核算。

6 排放限值

6.1 美国

美国排污量的计算为企业每个排放源能够排放的上限，不超出即可，否则按相关条款进行处罚。美国环保局EPA并不是强迫排污者使用任何特定的技术去达到废水的控制限值，而是允许选择其削减排放水平的手段以达到当时可得“最佳”技术所能实现的程度。美国水污染物直接排放标准也以技术为依据，但制定限值根据不用工业行业的工艺技术、污染物产生量等因素有所不同。根据美国《清洁水法》（CWA），通常采用的技术为最佳实用技术（BPT）、最佳常规污染物控制技术（BCT）和最佳可行技术（BAT）。

对于平均每月的限值设定，无论是点源还是非点源，政府部门的相关人员在编制许可时，都会计算日最大排放限值和月平均排放限值，选取其中更为严格的限值作为企业应该遵守的许可值。

6.2 中国

中国制定排污许可过程，除了对污染物排放总量有限值外，对各污染源排放量也有限值。

7 治理措施

7.1 美国

美国大气建设许可证申报时，必须考虑并确定主要排放源需要实施的控制技术，根据不同情况（行业、工艺、厂址、环境质量等）遵守不同的控制技术要求。达标地区的新重大源必须采用最佳可用控制技术（BACT），不达标地区的新重大源必须采用最低可达排放率（LAER）。BACT是美国《清洁空气法》规定的一种污染控制要求，适用于任何在达标地区拟建的重大排放源或重大修改的排放源所排放的污染物。LAER是指在不达标地区，当增加或者修改重大大气排放源时所要遵循的控制技术要求。

污水许可证申报时，根据不同情况需要考虑不同的控制技术。现有源直接排入水体的常规污染物需要采用常规污染物最佳管理实践技术（BCT）；现有源直接排入水体的非常规污染物和有毒有害污染物需要采用最佳经济可用技术（BAT）；现有源直接排入水体的污染物也可采用最佳可实现控制技术（BPT）；新增源直接排入水体的所有污染物需要采用新源排放标准（NSPS）。

7.2 中国

中国排污申报时需考虑2方面：一方面是许可证管理技术，主要包括合理分配许可排放量，并实时监测及监管具体排放情况，将企业主体的责任贯彻落实，并使企业污染排放行为的监测、统计、申报、公开等行为予以明确；另一方面是行业治污管理技术，即核定各行业的许可排放限值，制定清洁生产规范呢，科学管理末端治理设施等。

8 公众参与方面

8.1 美国

《美国自由情报法》保障了美国公民从EPA的许可证服务系统数据库中获得环保情况公开的权益。CFR第40篇NPDES许可证签发程序必须开展的公众参与活动做出了详细的具有可操作性的规定，包括发布公告、收集和回复公众评议，以及在必要时举行公开听证会。

8.2 中国

目前，我国排污许可证申请核发过程有2个对外公开阶段，均在全国排污许可证管理信息平台进行：（1）申请前信息公开，时长为5个工作日，在此期间公众可通过平台提出书面意见；（2）核发完成后相关排污单位的信息会长期在平台中显示，公众可以随时查看排污许可证信息和执行报告，但是没有直接提出意见的入口。

2014年出台的《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订）特别加强了公众参与部分，规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。

同时，本次会议还规定环保部门和其他负有环保监管职责的部门“应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息”“重点排污单位需将主要污染物的名称、排放浓度、方式、总量，超标排放情况，以及污染防治措施建设和运行情况等内容向社会公开，并主动接受社会及群众的监督”“相关社会组织一旦发现排污单位存在损害社会公共利益的行为以及破坏生态环境的有害行径，可以直接向人民法院提起诉讼”等。可见，《中华人民共和国环境保护法》不仅将公众参与与获取信息作为一般民众的权利，同时也强化信息公开作为政府和排污单位的法律义务，大幅提升公众参与在环境管理中的地位。

8.3 差异

在中国法律逐渐提升公众参与在环境决策中的作用过程中，公众从排污设施建设之前的许可申请到排污设施运行过程都有参与监督、建议和决策等，实施效果上也显而易见。中国公民的环保意识、维权意识日渐提高，对身边环境的关注程度成比上升。相较于美国的公众参与制度而言，我国的制度执行的效率和可行性更高。美国NPDES公众参与制度虽然给了公众更充裕的、更详尽的参与方式，但大大滞后了项目的整体建立效率，且容易引发同样的问题或重要性不足的问题反复讨论解释的后果，一定程度上浪费了社会资源。我国制度在法律法规上赋予了公民参与环境保护的基本权益，今后可以加强的方面包括执法过程的公开透明以及公众环保意识的进一步提高。只有人民和政府都主观参与环保工作，共享环保信息，才能从根本上起到监督排污单位合法合规的效果。