基于不确定性条件下的规划对策

骆文标

（广东省城乡规划设计研究院，广州510290）

1 引言

我国正处于经济和社会结构转型时期，呈经济市场化、社会多元化等特征，形成多元利益主体。各个利益主体具有不同的诉求和目标，导致经济社会发展具有巨大的不确定性。面对错综复杂的环境，以确定性为特征，以终极性蓝图为表达的城市规划显示出了一定的不适应性，规划目标与现实之间往往形成较大差距，对各类资源及空间的配置与统筹作用不断减弱，导致“规划失灵”时有发生。

2 不确定性因素的来源

影响规划的不确定因素来源于政府、市场及自然界3方面。

政府既是城乡规划编制的主体，也是规划实施的主体。在规划编制过程中，每个城市领导者和规划涉及的部门具有自身的主张和意志，希望在规划编制过程中，将自身的主张和意志转化为规划的目标。当不同的主张有冲突时，规划所面临的不确定性就非常大。

市场经济条件下，经济社会存在多个利益主体，不同的利益诉求作用在城市建设上，形成了对城市发展的无限多种需求，来自市场方面的不确定性因素千变万化，不可预测。

来自自然界的不确定要素主要指由台风、洪水等自然灾害及对自然生态环境保护和改造引起的不确定性。

3 不确定性因素对规划的影响分析

3.1 规划编制过程的不确定性

在规划编制过程中，不同行政领导者的价值取向、规划师的专业水平、开发商的投资计划均有可能不同，众多差异构成了规划编制过程的众多不确定性因素，使得规划成果的目标取向和内容构成具有多元化的特征。

3.2 规划审批的不确定性

受主观因素影响，规划审批过程中不同的审批者的专业背景和素养、行为偏好、价值取向甚至部门利益均有不同，这些理性、非理性的因素的叠加会影响规划审批结果，导致城市规划在审批环节存在诸多不确定性因素。

3.3 规划实施的不确定性

在规划实施过程中，规划执行者不一定都能够接受或者了解政策或者规划制定者的观点，从而对规划结论产生怀疑或者理解上的偏差。在规划实施过程中出现规划执行不到位，或者由于实施者个人能力问题导致规划执行力不足的情况，从而导致规划失效。

4 不确定条件下的规划应对方法与措施

4.1 确立非确定性规划思想

赵珂、赵钢[1]认为“非确定性规划思想是建立在确定性城市规划思想基础之上，是对确定性城市规划思想的辩证发展，它不回避城市系统的不确定性，而是利用不确定性的思想方法，来追求最大的城市规划实效”。克里斯滕森（Christensen K S）[2]提出应对规划编制过程中的不确定矩阵方法。于立[3]提出随机性规划方法应对未来规划所遇到的不确定性因素，指出可以通过分期实施政策、谨慎的实现决策和监控程序与经常检讨3种措施来应对不确定性因素。

王睿和周均清[4]认为需要在城市规划当中引入情境规划方法。并指出情景规划的构建大致可以分为确定焦点问题、对焦点问题进行评估、确定关键可变性因素、建立模拟方案、测试评估模拟方案及政策的更新6个步骤。

4.2 规划对策

4.2.1 协调好各方利益诉求

为了更好地协调好各种利益追求，规划必须从一开始就注重公开性和透明性，让广泛社会阶层参与到规划编制中来，使规划初期最大限度地形成统一的目标，减少主观不确定性对规划效能的影响。因此，在编制前期首先进行尽可能大范围的问卷调查，各种形式的访谈、研讨会等，通过书面和面对面的形式了解社会各个阶层、各个利益主体对城市未来发展的预期及诉求，从而逐步明确未来城市发展的“焦点问题”，在规划编制过程中通过不同的规划情景模拟，形成多个规划方案，同时广泛征求各界意见，实现规划编制的全民参与。

4.2.2 注重近期建设规划的编制与落实

不确定性思想认为预测具有有限性，长期行为不可预测而短期行为可以预测。城市建设是一个周期比较长的过程，在目前的体制机制下，各类项目计划和建设的信息最后都会归到政府或其相关职能部门，政府完全可以掌握未来3～5年城市建设的趋势，形成近期较为确定的建设项目库，大大减少近期3～5年内影响城市建设的不确定性因素，为规划能够较为准确地预测城市近期的发展提供了可能。因此，近期建设规划是破解不确定性因素对城市规划负面影响的重要措施之一。2002年，国务院九部委联合发文要求编制近期建设规划，标志着我国开始全面接受并运用动态的城市规划思想。

4.2.3 明确刚性规划的因素

规划是政府和市场共同作用的过程。政府层面的作用往往具有刚性。规划可以根据政府现行的法律法规、相关政策要求，明确规划区内可以确定的刚性要素，并形成规划的刚性条件，据此制定具有相对确定的规划内容，从而减少不确定性因素对规划的影响，如国土空间规划要求划定的生态红线、基本农田保护区、城镇开发边界等属于刚性条件。因此，当规划区出现目标不清晰，“不知道做什么”的时候，可以首先明确不可变化的刚性要素，形成规划的基本框架，在此框架之下再编制规划。

4.2.4 增强规划弹性

增强规划弹性可以从以下2方面进行：

1）引入弹性发展单元。为了应对不确定性因素的影响，增强规划的弹性，城市集中建设区内空间布局可以引入“弹性发展单元”的概念，以适应不确定因素的影响。弹性发展单元可保持单元主导功能的前提下，考虑市场的变化因素，根据具体情况改变具体地块用地性质，具有较强的兼容性。

2）引入有条件建设单元。市场建设主体的多元化对城市可建设用地边界的灵活性也提出了要求。规划师主观界定的城市扩展边界很多情况下不能满足市场开发的需要。这种情况下，针对位于集中建设区以外的空间，引入“有条件建设单元”的概念，即根据未来发展的可能性适度布置有条件建设区，在规划期内，如果该区有重大开发建设计划则可以在保证总体建设用地规模不变和城市结构完整的前提下获得开发建设的权力，这就使得城市能够抓住各种发展的机遇，实现城市发展机会的最大化。

5 结语

规划是一个寻找、减弱不确定性因素影响的过程。为了形成能够适应各种条件变化的规划方案，规划师应该由确定性规划思想向非确定性规划思想转变。在规划编制初期，通过广泛征求各方意见和建议，减少主观不确定性因素对规划的影响。在此基础上，必须重视近期建设方案的制订，在明确规划对象刚性要求的情况下，形成适应未来多变条件下的弹性空间结构，使规划具有适应各种变化的能力，从而提升规划的战略指导性和实用性。