县级国土空间规划编制的几点思考

吴伟国

（上海同济城市规划设计研究院成都分院，成都610041）

1 引言

国土空间规划是对一定区域国土空间开发在空间和时间上做出的安排并进行保护，包括总体规划、详细规划和相关专项规划3 类；国土空间规划按等级又分为全国、省级、市级、县级、乡镇国土空间规划5 级。

在县级国土空间规划出台之前，各类空间规划的空间范畴一致，但管理政策措施存在政出多门、互相打架的情况。党的十九大之后，组建自然资源部门负责统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。国土空间规划体系的构建是对我国空间规划体系的重构整合，承担着落实中央战略部署、实现全域空间规划和用途管制等多个方面任务，对于促进当地的经济发展有着极为重要的作用。基于县域层面的广泛代表性，格局层面向上承接落实上级规划要求，实施层面明确重大项目行动计划，向下指导发展建设且侧重实施性，因此，本文将从县级层面探讨县级国土空间规划的各类思考。

2 国土空间各类规划的现状

原有的土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等各类空间规划，都对国土空间用途管理和发展建设起到积极的作用，有效管理各类空间资源，但也存在各自无法解决的问题。

土地利用规划依托原国土部门垂直一体的管理体制效率高，形成了多样有效的管控手段，如指标管控、用途管制、项目预审、后续监督与执法实施；强大的信息平台，建立了上下贯通的资源信息体系；形成了国家、省、市、县和乡镇的健全规划体系，尤其是确立《全国土地利用总体规划纲要》等，要坚守1.2×108hm2（18 亿亩）耕地红线。但实施管理中也存在一系列问题，如土地规划的内容和管理要素相对单一，缺乏空间的战略引领和布局优化的技术基础；以保护为主的技术路线与快速发展的城镇化态势存在明显冲突；对于城乡人居环境的精细化、差异化建设和管理考虑不足。

目前，城乡规划形成了系统、完善的规划体系，对促进城镇化和城市建设发展发挥了显著作用，但在实施管理中存在一系列问题，“重编制、轻监督，重技术、轻政策”现象比较严重，在未来面对全域资源管控暴露出明显不足：实施管理手段相对单一、仅有“一书两证”（“一书两证”是对中国城市规划实施管理的基本制度的通称，即城市规划行政主管部门核准发放的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）制度；强制性内容传导性差，刚性不足，导致缺乏有效手段和措施控制城市建设用地的无序扩张；乡村地区和其他建设地区缺乏有效管控。

主体功能区规划在大区域将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4 类空间，有效指导各个区域的发展方向，但其自身划分区域规模过大、过于粗略，管制措施模糊，缺乏有效指导地方发展建设的政策措施。

上述各类空间规划都受到计划经济思维影响和“条块分割”的行政管理体制限制，导致我国原有的各类空间规划存在体系过于庞杂、规划类别间协调性差、规划错位、越位、缺位等问题，造成规划衔接不畅、多头管理并行[1]，相关部门之间利益冲突、矛盾增多，空间治理低效，生态底线往往难以坚守。为了解决多个空间规划的矛盾，实现规划的衔接和协同，围绕“多规合一”，中央和地方展开了一系列空间规划改革探索，2014年以前以地方性探索为主，2014 年以后国家层面全面推动。

3 县级国土空间规划的思考

国土空间规划作为一类新的规划，目前没有技术规范或标准可以遵循，但有各类技术规范或标准征求意见稿可供参考，针对县级国土空间规划的编制，其包括哪些内容体系、成果做什么用、管理部门拿来要管理什么，需要有针对性的规划研究。2015 年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出：构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。因此，未来县级国土空间规划在落实国家、省级国土空间规划的战略性要求，按照国家确定的技术规范或标准，在编制国土空间规划基础上重点在于针对各个县区的国土资源特点，确定能够有效指导并保护地方国土资源和开发的具体措施。

3.1 明晰中央、省、市的要求，从差距寻找突破口

国土空间规划的最终目标是引领地方形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展。从解决问题角度出发，首先需要判识具体什么问题，然后提出问题解决思路，再通过确定具体措施解决问题。因此，县级国土空间规划编制应先按照中央、省、市各级部门已有要求来确定规划编制内容，体现政治性、突出政策性、强化技术性，优化空间规划的政策措施；然后针对已经判识过的各类空间——生态空间、农业空间、生产空间，遵循各类空间各得其所，不同空间不同的用途、不同的管控措施；第三是针对各类要求从中寻找差距，以此为突破口，有针对性地开展专题研究制定相应政策解决问题；第四是从规划管控指标体系，明确传导到乡镇国土空间规划的具体指标和管控要求。

3.2 县级国土空间规划的工作重点

任何规划的编制思路都是“先布棋盘、后落棋子”，市级国土空间规划在总体层面先完成覆盖全市域范围的“双评价”（资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价）、市域国土空间开发保护战略与格局、各县（市/区）自然资源及建设用地等核心指标分配、市域“三区三线”划定（城镇空间区域、生态空间区域、农业空间区域，城镇开发边界红线、永久基本农田红线、生态保护红线），再统筹规划中心城区用地功能布局、山水林田湖草等各类资源布局、市域重大基础设施廊道谋划、市域各支撑体系空间布局。市级国土空间规划自上而下对县级国土空间规划进行结构引导和指标统筹。作为以落地实施为主的县级国土空间规划的编制在格局层面上落实上级要求，重点是落实上级国土空间规划相关指标要求、落实省市域国土空间开发保护格局、县域“三区三线”的核准完善[2]；在实施层面明确重大项目行动计划，如县城用地功能布局、山水林田湖草等各类资源布局、县域各类支撑体系空间布局等实施内容，可以自下而上地反馈指标落实问题和项目落位问题。通过上下联动，构建城乡统筹，经济、社会与空间发展相互促进，以土地有效利用为核心的规划编制体系，形成高效、均衡、美丽的国土新空间。

3.3 国土空间规划的核心是原土规与原城规的“两规融合”

围绕“多规合一”，中央和地方展开了一系列空间规划改革探索，2019 年5 月23 日发布《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》以来，明确建立国土空间规划体系的重大意义、总体要求、总体框架、编制要求、实施与监管、法规政策与技术保障以及工作要求7 大部分内容，也为国土空间规划体系的建立指明方向。在前期的“多规合一”空间规划改革探索中，空间规划改革的重点是《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的协调和统一，根据土规特点（土规的管控措施虽然简单粗暴，但管用）和城规的特点（城规的规划体系完善、技术手段多样），在国土空间规划编制过程中建议采取“国土政策、城乡规划的技术”来实现两规融合。

3.4 强化规划的空间管制作用

建立完善的用途管理制度，明确各类国土资源空间的开发、利用、保护边界都是非常重要的国土空间规划工作，对于促进我国生态环境的提升有着积极的促进作用。为了能够充分保护自然环境、合理利用农业资源、限制城镇高速扩展，应该建立山、水、林、田、湖组合成为共同的理念，协调处理好各个生态环境之间的关系，有效地保护生态环境，明确规定各种空间的准入与专用的具体条件，从而可以有效实现环境维护与改造的提升，对于影响空间合理利用的要予以严厉惩处，可以全面地提升国土空间利用率，实现多部门协调、统一的管理机制，实现多方面的管理和控制，最终实现国土空间动态管理，充分保障中央和地方的利益。

3.5 切换转变“发展≠规模扩展”的空间发展旧模式

改革开放以来，我国城镇化进入快速发展时期，最基本特征就是城镇规模的连续扩展，城市化率由1978 年的17.92%提升到2018 年的59.58%，城镇人口规模由1978 年的摘要万人增加到2018 年的摘要 万人，城市人口规模显著提升。目前，新的发展阶段进入存量时代，依赖增量的资本运营模式和规划建设模式难以为继。国土空间规划在应对未来城市发展，关注城市规模扩张发展的同时，应注重对存量空间的再研究利用，将存量空间视为与城市社会经济融合互促发展的重要载体，如上海新天地的改造、北京798 艺术区的改造、成都东郊记忆音乐公园等。因此，未来的城市经营管理部门应切换改变“城市发展”等同于“城市规模扩展”，应辩证看待“发展”的内涵，即城市发展既有规模扩展，也有内部提质升级等内容。

4 结语

县级国土空间规划是国家空间战略部署，省级政府的定则、定量、定策管理目标，市级国土空间规划底线管控和指标管控等措施在国土空间上落实的重要载体，在县级国土空间规划编制过程中更多地是体现定量、定形、定界、定标管理目标，根据管理目标差异，提出刚性管控的指标传导模式，明确乡镇国土空间规划的具体实施要求。因此，县级国土空间规划在承接上级目标和管控要求的基础上，体现规划的实施落地和管控政策措施的细化，是从全局上统筹解决我国空间发展不平衡、不充分问题的关键环节，充分发挥国土空间规划的“战略引领”和“刚性管控”并重的重要作用。