水利建设项目竣工财务决算编制探析——以甘肃省引洮供水一期工程为例

■/ 张 玮

水利建设项目竣工财务决算是综合反映水利基本建设项目建设成果和财务情况的总结性文件，是计算新增交付使用资产价值、办理资产移交、项目竣工验收的重要依据。加强基本建设项目竣工财务决算管理，及时、正确地编报竣工决算，对于总结分析建设过程的经验教训，提高工程造价管理水平及积累技术经济资料具有重要意义。本文以甘肃省引洮供水一期工程竣工财务决算编制为例，分析了水利建设项目竣工财务决算编制工作中的难点，提出做好竣工财务决算编制的措施和方法，以期进一步提高水利建设项目竣工财务决算编制水平。

一、竣工财务决算编制的要求与特点

（一）引洮供水工程基本情况

引洮供水工程作为甘肃有史以来投资规模最大、引水线路最长、覆盖范围最广、受益群众最多的大型跨流域调水工程，属于全国172项重大水利建设工程之一，工程建设区域内地形、地质条件复杂，工程建设任务极其艰巨。工程以洮河九甸峡水利枢纽为水源，设计年调水规模为5.5亿m3，其建设任务是重点解决甘肃中部干旱地区定西、会宁等11个国家扶贫重点县城镇生活和工业供水、农村人畜饮水和农业灌溉以及生态环境用水，为区域经济社会发展及小康社会建设提供水资源保障。工程项目分两期建设，其中一期工程2.19亿m3，二期工程3.31亿m3。引洮供水一期工程受水区范围为定西市安定区、陇西县、渭源县、临洮县和兰州市榆中县及白银市会宁县6县区54个乡镇，发展高新农业灌溉面积19万亩，受益人口155.06万人。目前工程建设基本完成，正在编制项目竣工财务决算编制。

（二）竣工财务决算编制要求

水利建设项目竣工财务决算以是否形成实物工作量为标准，划分为工程类竣工财务决算和非工程类竣工财务决算。甘肃省引洮供水一期工程是以形成实物工作量为主要内容，按照《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》需编制工程类项目竣工财务决算。通过编制引洮供水一期工程竣工财务决算编制，总结工程建设管理过程，考核项目概（预）执行情况，核定新增资产价值。按照2019年底项目竣工验收工作的要求，倒排竣工财务决算工作时间，以2019年6月30日为竣工财务决算基准日期，2019年9月上旬完成竣工财务决算编制工作，为竣工财务决算审计预留时间，为项目竣工验收奠定基础。

二、竣工财务决算编制特点

引洮供水工程程具有投资规模大、输水线路长、参建单位多、建设周期长等特点，增加了竣工财务决算编制工作的难度。

（一）工程投资规模大

2007年1月，水利部批复了引洮供水一期工程初步设计概算为372167万元，受地质条件、设计变更和物价上涨等因素影响，2015年2月，甘肃省发展和改革委员会最终核定引洮供水一期工程概算总投资为501602万元，较原批复概算增加投资129435万元，为甘肃有史以来投资规模最大水利建设工程。

（二）输水线路长

该项目为大型跨流域调水工程，属长距离线性输水工程，总干渠全长110.47km、干渠3条总长146.18km、灌溉支（分支）渠20条总长256.52km、县城以上城市供水专用管线两条总长47.02km、乡镇专用供水管线10条总长66.26km，调蓄水池22座，构成覆盖全供水区的输供水渠（管）网体系。引洮供水一期工程共布置各类建筑物2393座，其中总干渠138座，干渠536座，支渠工程1719座。

（三）参建单位多

项目法人为甘肃省引洮工程建设管理局，委托建设管理单位4家：甘肃电投九甸峡水利枢纽有限责任公司，定西市引洮工程建设管理局，榆中县引洮工程建设管理局，会宁县引洮工程建设管理局；设计单位1家，监理单位6家，施工、设备和材料供应单位90多家。

（四）建设周期长

引洮供水一期工程自2006年12月开工建设以来，已经历时12年之久，工程建设期间人员变动较大。

三、竣工财务决算编制的难点分析

竣工财务决算编制是一项综合性、专业性、技术性较强的工作，其工作涉及会计核算、合同、价款结算等基本建设财务管理的全过程，与工程建设、计划合同、资产管理等有密切的关系，涉及多个部门和各个建设阶段。为做好竣工财务决算编制工作，需要充分分析项目竣工财务决算编制工作的难点。

（一）需要配合的部门及单位多，协调工作难度大

竣工财务决算编制是一项复杂的系统工作，仅依靠财务部门是不可能顺利完成的，因此需要协调内部相关部门和各参建单位相互配合才能完成，协调难度较大。一是工程处于收尾阶段，需要开展水土保持验收、环境保护验收、档案验收和移民专项验收，工作量较大，各部门都在准备各自承担的验收任务，相应工作量较大，存在协调配合不及时情况；二是工程建设周期较长，期间人员变动较大，有些熟悉工作情况的人员已调离，不在原来的工作岗位，难以协调回来工作；三是参编单位多，无法统一组织进行培训和集中办公，影响竣工财务决算编制工作效率。

（二）合同数量多，清理工作难度大

合同清理是引洮供水一期工程竣工财务清理的一项重要工作，合同清理对做好完工结算、清理债权债务，合理确定未完工程投资和预留费用具有十分重要的意义。一是合同清理数量多，金额大、涉及面广，清理工作要求高，难度大，自引洮供水一期工程开工以来，累计签订各类合同854份，合同总金额为50多亿元，其中勘测设计合同合同37份，监理合同37份，施工合同176份，技术咨询合同56份，征地移民合同359份，其他合同162份。需要将财务账面支付额与合同累计支付额核对一致。二是完工结算清理难度大，虽然已办理最近一期累计结算，但未按照完工结算程序要求，办理最终完工结算手续，为避免今后出现经济纠纷，需在竣工决算基准日前，经施工单位签字确认，完成施工合同完工结算清理工作。三是在合同清理的基础上，合理确定未完工程投资和预留费用，既需要将其控制在概算及合同额范围内，不能超过总概算投资3%的比例；也要避免应当预留而出现漏项情况，影响建设管理后续工作的开展。

（三）概算投资分析基础资料缺乏，收集工作难度大

竣工财务决算是投资评价的重要依据。如何评价投资效果，有着不同方式和方法，也有不同的评价的参照物，但通过概（预）算执行的对比分析，是投资评价最主要的手段，是全面反映投资效果的重要方法。其主要依据是项目的初步设计文件，通过对概（预）算的具体明细项目进行同口径比较，引洮供水一期工程作为大型水利建设项目，需按概（预）二级项目分析。通过概（预）算执行分析，揭示项目实际支出对应概算的偏离程度，分析形成差异的原因。

引洮供水一期工程建设历时较长，施工方案调整、工程量变化及设计变更、合同单价调整及合同履行条件变化、建筑材料及运费上涨等原因，原水利部批复初步设计概算投资难以满足工程建设需要，后经甘肃省发展和改革委员会核定项目总投资调整为501602万元，较原批复概算增加投资129435万元。因水利部批复初步设计按《水利工程设计概算编制规定》编制概算，而甘肃省发展改革委是按照标段的实际完成情况进行概算调整的，二者存在口径上的差异，需要按照《水利基本建设项目竣工财务决算编制规程》的要求，将甘肃省发展改革委批复的总概算还原到水利部批复初步设计的口径。因设计概算编制和建设单位合同管理人员结构变化较大，导致基础资料收集难度大。

（四）资产类型多，清理工作量大

水利建设项目的最终成果就是形成或增加新的资产，这些新形成的资产规格、数量、单价和总金额，只有通过编制竣工财务决算才能知道。引洮供水一期工程资产类型及数量多，资产清理工作量大，一是建设期间用开办费购置的自用固定资产，因建设周期长、资产使用人员变动，部分实物资产清理难度大。二是工程投资形成资产类型及数量多，既有干渠、支渠和灌溉支渠，也有电气、自动化控制类资产，相应资产数量多。三是永久性工程与临时工程结合建设的业务用房，因概算投资来源渠道不同，致使实物资产与账面资产存在差异，需要进行调整。以上因素造成资产清理工作量大。项目法人需要在竣工财务决算基准日前，组织财务、工程技术人员和运行人员，逐项登记能独立发挥作用的资产，并列明座落位置、结构、规格、型号、特征等。为编制交付使用资产表和资产移交创造条件，以保证交付资产账实相符。

（五）参与编制单位多，汇总竣工财务决算工作难度大

按照规定，水利建设项目的投资分别下达至两个或两个以上建设单位实施的，项目全部竣工后，项目法人汇总编制竣工财务决算总决算。引洮供水一期工程分别由甘肃省引洮工程建设管理局、定西市引洮工程建设管理局、会宁县引洮工程建设管理局、榆中县引洮工程建设管理局和九甸峡公司按照批复的初步设计内容和承建协议分别实施。项目完成后，甘肃省引洮工程建设管理局须在各现场机构编制编制决算的基础上，汇总编制引洮供水一期工程竣工财务总决算。因各现场机构财务人员业务能力和会计核算基础工作不同，编制条件和基础存在差异，致使竣工财务决算不同程度存在：指标填列不完整；勾稽关系不正确；说明书与决算报表不一致；账表不符；表实不符；概算执行的实际价值缺乏核算依据；待摊投资分摊的随意性；交付资产细化不够等。受以上因素影响，汇总竣工财务决算工作难度大。

四、做好竣工财务决算编制的措施和方法

（一）提前谋划，制定科学的工作方案

凡事“预则立”，工作方案编制的好坏，直接涉及编制的质量和进度安排。制定科学、合理的引洮供水一期工程竣工财务决算编制工作方案：一是分工明确具体，各部门的编制分工与其职责相适应；二是工作程序及次序安排适当，避免了次序安排不当造成返工的现象；三是时间安排适当，既考虑各部门的工作强度和时间许可情况，又考虑编制工作所必备的时间要求；四是各项工作任务要求明确，有较强的操作性。

（二）加强组织领导和职责分工

编制竣工财务决算是一项综合性的工作，单靠财务部门和人员无法完成，需由其他部门和人员共同参与。甘肃省引洮工程建设管理局高度重视组织领导和职责分工，成立了竣工财务决算编制工作小组，由财务、工程建设、计划合同、运行管理等部门组成，分管财务工作的副局任组长，日常工作由财务部门负责，各部门按照相应的职责，承担竣工财务决算编制工作分工。

（三）加强资料搜集，注重分析利用

竣工财务决算编制需要的资料，涉及到会计核算、统计核算和业务管理等方面，资料的搜集涉及到引洮供水一期工程每个现场机构，涉及工程的建设全过程，既要搜集工程初步设计资料，又要搜集工程建设管理资料；既要搜集财务资料、又要搜集工程合同及招投标资料；既要搜集好的做法及经验资料，又要搜集反映存在的问题及不足方面的资料；既要搜集项目法人内部的资料，还要搜集外部的有关资料。在收集资料的基础上，加强对资料的分析和利用，为编制竣工财务决算提供基础性的素材。

（四）以目标为导向，注重进度控制

竣工决算编制是一项系统工作，一项工作的拖后往往影响整个编制的进程。在引洮供水一期工程竣工财务决算编制时，以竣工验收为目标，注重进度控制问题。把对关键程序及环节的时间要求作为首要问题来抓。甘肃省引洮工程建设管理局建立了催促、通报、领导协调等制度，以有效控制竣工财务决算编制进度工作。

（五）加强沟通协调，及时解决问题

竣工财务决算编制的程序及环节，涉及项目法人内部多个部门及施工单位、监理单位等与工程建设有关的单位，需要做大量的沟通协调工作。在甘肃省引洮工程建设管理局内部，每项工作的牵头单位或部门必须主动开展工作，与配合部门及时沟通协调，配合部门积极反映情况，协助牵头部门开展工作。在项目法人与施工单位、监理单位等与工程建设管理有关的单位之间，就编制竣工决算与对方建立协调机制，保证沟通顺畅，工作小组定期召开会议，协调解决竣工财务编制工作中存在的矛盾和具体问题，以圆满完成竣工财务决算编制工作任务。