西部欠发达地区推进普惠金融发展的探索与实践

罗清驰

（中国人民银行嘉峪关市中心支行，甘肃 嘉峪关 735100）

一、理论综述与国内外实践

（一）普惠金融理论综述

联合国在2005年推广“国际小额信贷年”时提出构建“普惠金融体系”的想法，并将其定义为“一个能够有效地、全方位地为社会所有阶层和群体——尤其是贫困、低收入人口——提供服务的金融体系”，普惠金融研究经历了从小额信贷到微型金融再到普惠金融的发展过程。在国内，2006年，焦瑾璞在亚太地区小额信贷论坛上，首次提出了“普惠制金融体系”的概念。他认为，普惠制金融是能以商业可持续的方式，为包括弱势经济群体在内的全体社会成员提供全面的金融服务，而且认为普惠金融体系是对目前现有金融体系不足所进行的弥补，从广度和深度上来加强完善金融体系，同时依靠技术革新和政策支持来鼓励金融市场向贫困和偏远地区开放，提供种类丰富和价格合理的金融产品。中国人民银行原行长周小川（2013）将普惠金融（包容性金融）定义为“通过完善金融基础设施，以可负担的成本将金融服务扩展到欠发达地区和社会低收入人群，向他们提供价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性”。杜晓山在我国普惠金融体系构建方面，指出我国普惠金融体系应具有的基本特征：所有家庭和企业都能以合理价格获得所需的金融服务；拥有健全的机构；具备财务和机构的可持续发展能力；拥有多样化的金融服务。焦瑾璞、陈瑾（2009）从金融发展的角度提出普惠金融体现了金融公平，强调全民平等享受现代金融服务的理念，是对现有金融体系的反思和完善。[1]王曙光、王东宾（2011）从经济发展的角度提出普惠金融能提高人民收入、消除贫困，进而扩大内需、改善城乡二元结构，对于我国经济增长方式的改变和可持续发展具有重要意义。[2]

（二）普惠金融国内外实践

自2000年我国四大国有控股商业银行陆续退出农村金融市场以后，农村金融市场所留下来的空白主要由农村信用社来填补。广大农村地区，特别是比较贫困的农村地区，金融需求常常无法得到满足。而自1993年中国社会科学院农村发展研究所借鉴孟加拉乡村银行小额信贷模式，在陕西、河南、河北等省进行试点取得成功之后，以农村信用社为主体的正规金融机构开始试行并推广小额信用贷款，从此，我国小额信用贷款的发展进入以正规金融机构为导向的发展阶段，从而增强了对农村地区乃至城镇低收入群体的金融扶持力度。普惠金融实践在我国不断得到推进的同时，在发展过程中也遇到了各种各样的障碍，一方面是因为我国关于促进普惠金融机构发展的法律法规还很少，存在一定的制度缺位；另一方面，我国目前的普惠金融机构在发展过程中也面临着自身的困境，其服务还不能很好地满足广大低收入群体的金融服务需求，各项业绩指标表明这类机构离达到可持续性发展的要求还有一定差距。在过去的许多年中，世界各国都通过各种努力在理论和实践等方面发展普惠金融，希望以此来帮助广大的低收入群体摆脱贫困，创造了许多较为成功的可持续的普惠金融发展模式。如：孟加拉国乡村银行模式，它以农村贫困妇女为贷款发展对象，采取“每个乡村中心由5—8个借款小组组成，每5人自愿组成一个借款小组，贷款期限为1年，贷款生效不久后，贷款者就要执行定期还款安排；小组内部贷款具有优先顺序，优先贷给最贫穷的2人，然后贷给另外2人，最后贷给组长；贷款利率采取市场化定价原则”的模式，成功地将普惠金融发展到极致。此外还有印度尼西亚乡村信贷部模式，印度自助小组——银行联结模式，玻利维亚团结银行模式等有益探索。

二、嘉峪关市普惠金融发展现状

（一）嘉峪关市普惠金融发展的成效

1.以实施普惠金融工程为载体，搭建工作推动平台

嘉峪关市制定印发深入推进普惠金融工程实施意见、工作要点，成立了普惠金融工作领导小组，提出优化融资结构、加强创新力度、提升服务质量、强化体系建设、加强宣传教育及落实保障措施等重点举措。以践行普惠金融、助力小微发展为专题，深入政府部门、金融机构和企业开展现场调研，真实了解辖区普惠金融发展及小微企业生产经营和融资需求。组织召开推进普惠金融工程动员会，专题部署安排，要求金融机构结合自身业务特点和市场布局，以小微企业为抓手，以金融业务创新为重点，着力构建以信贷产品、支付服务、互联平台、宣传教育等为主的普惠金融组织架构，将普惠金融理念贯穿于金融服务全过程。

2.以强化政策引导为抓手，完善正向激励机制

准确把握宏观审慎政策内涵，开展宏观审慎评估，引导辖区地方法人金融机构建立以资本为核心、与业务发展相适应的审慎信贷投放和管理机制，在落实好宏观调控要求、保持信贷均衡适度增长和风险可控前提下，做好小微金融服务工作，满足对信贷资金的合理需求。进行普惠金融定向降准政策、差别准备金率考核，确保地方法人金融机构流动性合理充裕，进一步增强金融机构支农支小信贷能力。加大政策推介力度，加大农村基础设施和人居环境综合治理项目贷款、特色产业发展工程贷款、创业担保贷款、中小微企业专利权质押贷款等政策宣传推介力度。积极开展信贷政策导向效果评估，进一步引导金融机构将信贷资源向“三农”、小微企业等薄弱环节及重点领域倾斜，确保普惠金融信贷政策和金融服务落实到位。

3.以支持小微企业为重点，全面提升小微金融服务水平

引导金融机构密切关注小微企业融资需求，发挥各自优势，针对小微企业用信“短、频、快”的特点，不断创新适合小微企业需求特点的金融产品、信贷模式和服务流程，扩大金融服务范围，提升申贷满足率，改善小微企业融资环境。探索推出“创业贷”“税易贷”“信用贷”“循环贷”等多品种小微企业信贷业务；量身定制“小微快贷”“e融e贷”“网上小额贷款”等金融产品，提供收银通、现金管理平台等方便快捷的企业管理工具，精简业务流程，压降办理时间，金融服务已实现线上、线下全覆盖。以提升民营及小微企业融资便利化为目标，指导辖区各银行业金融机构依托电票业务为企业发展提供涵盖开户、结算、融资等在内的全流程、全产品、全生命周期的金融服务。

4.以普惠金融体系建设为渠道，有效扩大普惠金融覆盖面

积极督促辖区金融机构落实五部委关于深化小微企业金融服务的意见，嘉峪关辖区9家银行均开设小微企业信贷业务，除农发行外，8家银行专门设立了小微企业服务中心或小微金融事业部等专营机构。构建门类齐全、机构遍布城乡、分工布局合理的普惠金融服务格局，目前辖区银行网点覆盖率超过1.33，每万人拥有的银行网点数、ATM、POS终端分别达到2.83个、15.17台和446.44台。市区及农村建立反假工作站，设立小面额现金兑换专用窗口、助农取款服务点和便民金融服务点，实现农村、社区全覆盖。推动支付方式创新应用，开展了“云闪付”“龙支付”业务现场培训和宣传推广，全面完成金融IC卡非接改造目标任务。大力推动手机支付、网上支付等新兴支付工具，非现金结算市场发展迅猛。

（二）嘉峪关市普惠金融发展存在的问题

嘉峪关市普惠金融在政府部门和金融行业监管部门的大力推动下，取得了初步发展，但离普惠金融的要求还有较大差距，突出表现在以下几个方面：

1.小微企业融资及信贷结构调整难度依然存在

受经济和产业结构相对单一的因素制约，辖区支柱产业和重点企业一直是银行信贷支持的重点，信贷集中趋势较为明显。小微企业普遍存在财务制度建设不健全、财务信息不透明、信用意识不强、抗风险能力较低等问题，增信及融资担保难问题较为突出，银行给予信贷支持面临一定困难。虽然辖区小微企业贷款保持了较高速度发展的态势，但总量占比依然偏小，结构调整的难度仍然较大。

2.金融生态环境建设有待完善

近年来，虽然辖区整体信用环境有所改观，但各部门信用信息共享机制尚未完全形成，不能全面反映企业和个人的综合信用情况，社会信用体系建设有待健全完善。辖区银政保各类机构门类齐全，但非金融机构由于总量小、业务窄、效率低、人才短缺等因素限制，金融补充作用发挥并不突出。在经济下行压力持续的情况下，小微企业不良贷款风险高企问题需密切关注，急需采取有效措施防范和化解。

3.金融制度体系建设不够健全

普惠金融在我国正式提出、系统实施的时间还不长，还没有专门针对普惠金融的产业、财政、法律和社会保障等一系列配套政策和制度，也没有真正形成集宏观、微观管理于一体的普惠金融体系。从辖区情况看，虽然制定了普惠金融发展实施意见、工作要点等，但在协调沟通、分工协作和衔接配合等方面还没有形成一套完整的体制机制。另外，普惠金融指标体系衡量标准还不够明确，虽然采集和完善了一些指标，但对于辖区普惠金融发展处于全国或全省哪个层次和水平没有具体的比较和定性。

4.扶持政策效用还未充分发挥

虽然地方政府及人民银行等监管部门制定实施了扶持和促进非公有制经济发展、“大众创业、万众创新”、创业担保、知识产权质押、小微企业应收账款专项融资行动等多项普惠金融政策并推动落实，但受辖区城市特点、人口结构、项目推动及行业限制、使用条件限制、信息渠道不畅等因素影响，一些政策实施效果仍需加强。如，辖区创业担保贷款需求少，且规定严格、操作难度较大，余额同比大幅下降；专利权等知识产权抵押贷款虽有所突破，但数量和金额还比较小；小微企业应收账款融资仅在意向性层面，还未取得实质性进展，再加上供应链核心企业参与意愿不强，致使推动难度很大。

三、商业银行介入普惠金融的路径选择

探索大型商业银行与村镇银行、小额贷款公司等之间的资金对接通道，促使大型商业银行利用其雄厚的资金实力优势渗透到基层普惠金融实践中，推动现有金融资源形成合力，实现普惠金融可持续发展。

（一）商业银行主导模式

商业银行主导模式具体是指商业银行通过设置内部业务单元或子公司的方式直接为资金需求方提供普惠金融服务。内部业务单元就是在商业银行内部成立相对独立的内部业务单元专门从事普惠金融业务或者在现有的业务部门直接引入新的微贷产品，比如，巴西东北银行、印尼人民银行、坦桑尼亚的Akiba商业银行、埃及开罗银行等都采用这种模式，国内商业银行通过设立小微企业部从事小微企业服务，农业银行设立三农事业部，以及农村信用社等中小机构直接开展小额信贷业务等。子公司模式是指设立独立于商业银行的法律实体，专门从事普惠金融业务，比如上海农商行在济南开办的槐荫、长清沪农商村镇银行，国外的比如秘鲁Banco de Credito银行设立的Solucion Finaniera de Credito，智利Bancode Estado银行设立的BanEstado Microempresa，南非的Teba银行设立的Teba Credit，约旦国家银行设立的AHLI微型金融公司等。

商业银行主导模式普惠金融具有多方面的明显优势：一是商业银行在资金总量和资金来源上具有明显优势，能够为普惠金融业务提供持续的资金支持。缺乏可持续的资金来源是包括小额贷款公司在内的所有微型金融机构发展中普遍存在的问题，商业银行有效介入普惠金融无疑是突破资金瓶颈的有效选择。二是基础设施齐全，网点网络布局完善，电子渠道发达，客户资金汇划便利。三是产品和服务品种齐全，人才队伍庞大，产品创新基础牢固。四是品牌和形象深入人心，在社会上有很高的知名度和美誉度，广大客户对大银行一般都有很强的认同感和信任感。

（二）商业银行间接参与模式

商业银行间接参与普惠金融主要是指通过与现有的金融中介机构（指普惠制非银行业金融机构，包括小额贷款公司等机构）合作的方式进入普惠金融领域。商业银行不参与金融中介机构的经营与决策，由金融中介机构自主经营、自负盈亏，独立完成贷前审查、贷后管理、风险控制等工作。运营方式上具体表现为商业银行以金融中介机构的信贷资产为抵押，以贷款机构的创办者或利益相关方等第三方为担保，为运营状况良好的金融机构提供批发性贷款。

银行业金融机构间接介入普惠金融的方式有利于将大银行的资金、网络优势与普惠制非银行业金融机构在介入普惠金融方面的专业技巧相结合，一方面有利于解决普惠制非银行业金融机构资金不足的问题，利用商业银行的网络提升小额贷款公司服务客户的质量；另一方面扩大了商业银行的服务范围，能够直接从基础设施服务、贷款、支付以及存款等业务中收益，同时相对于直接介入普惠金融的风险也较小。相对于现有普惠金融机构的劣势，间接介入的方式有利于发挥两类机构的比较优势。

四、推动普惠金融发展的对策建议

（一）遵循普惠金融商业可持续发展的基本原则

进一步完善包括政策性、商业性、合作性金融以及信贷、投资、担保、保险等不同层次的普惠金融体系，满足不同群体的多样化金融需求。强化普惠金融服务政策支持，完善金融机构开展普惠金融的风险补偿机制和差别化监管政策，通过探索使用货币政策工具等多种政策措施，积极引导金融资源流向普惠金融体系。通过宣传与推动相结合、线上与线下相结合、协调与走访相结合等多种形式，联合政府相关部门加强政策解读，强化政策对接、产品对接、服务对接，更好地促进小微政策及金融服务落实落地。

（二）强化信贷支持，实现普惠金融供需有效对接

把转方式、调结构放在更加重要的位置，盘活存量、用好增量，充分依托地理区位、资源能源和产业基础等优势，保持小微企业贷款合理增长。系统研究、分析小微企业发展情况，对有产品、有销路、有信誉，但暂时陷入困境的小微企业不随意抽贷、断贷。鼓励金融机构按照区别对待、有增有减的原则，通过调整贷款期限结构、担保条件等方式缓释贷款风险，保障小微企业金融服务总量增加，力度不减。

（三）充分发挥政府的政策引导作用，推动普惠金融的可持续发展

引导鼓励金融机构加大对普惠金融的支持力度，通过财政资金的杠杆效用，发挥好政府这一“看得见的手”在弥补市场不足中的关键性作用，实现普惠金融的可持续发展。加大监测考核力度，提高小微企业金融服务在各类评估、评级中的权重占比，将小微金融服务情况与宏观审慎评估、政策工具运用等更加紧密结合，提升小微企业金融服务的有效性。加大金融产品和服务创新，加强对互联网、大数据等信息技术的运用，优化信贷流程和信用评价模型，提高贷款发放效率和服务便利度。强化内部激励措施，在信贷资源配置、内部资金转移定价、内部绩效考核、尽职免责等方面向小微及普惠金融业务倾斜，把更多金融资源投向小微等普惠领域。