农业供给侧结构性改革应强化财政金融支撑

屈波

中央农村工作会议把“深入实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革”作为当前“三农”工作的重点，并明确“切实加大‘三农资金投入力度，把‘三农作为财政优先保障领域和金融优先服务领域”。近年来，我国农村金融虽然取得了较快发展，但受限于农村的地理、历史、金融环境等因素影响，问题仍存在，最突出的矛盾是供给不足，现有金融投入、产品和服务已不能满足“三农”发展的需要。农村金融一直是我国金融体系的薄弱环节，农村金融市场体系不健全、功能发挥不充分、产品和服务落后、财政金融协同支农投入机制不完善等问题突出，不能有效支撑“三农”的发展，改革迫在眉睫。

一、农村金融发展存在的问题

（一）财政与金融协作支农的新模式尚未完全建立

财政政策和货币政策是国家实施宏观调控的两大经济手段，两者之间既紧密联系，又有一定的差异和互补性。近年来，财政政策和货币金融政策协同发力，在“三去一降一补”、地方政府债务管理、PPP模式推广、债券市场发展、国库现金管理等方面发挥了显著作用。但在支农投入机制方面，财政与金融协作支农的新模式尚未完全建立。如财政涉农资金整合和基金化改革还未取得实质性进展、农业领域政府和社会资本合作项目落地较少、全国性的农业信贷担保体系尚未建立、农业农村基础设施融资渠道狭窄、地方政府债券支持农村基础设施建设力度较小、金融机构发行实质性的“三农”专项金融债较少、财政金融协同防范金融风险成效不明显等问题依然存在，需进一步增强财政金融协调配合共同推进农业供给侧结构性改革的力度和深度。

（二）农村金融功能发挥不充分，不能形成对“三农”的有效供给

“三农”发展资金需求总量巨大，仅依靠财政投入远远不够。但由于资金的“趋利性”及体制等多方面原因，目前我国农村金融服务，无论是总量和机构体系都难以满足发展需求，农村金融机构提供的信贷服务远远小于其储蓄服务，农村金融服务供给不足，金融“吸收储蓄、配置资金”的功能在农村没有得以有效发挥。

主要表现在：一是农村金融机构组织体系不健全。政策性银行投向重点在基础设施，国有商业银行、区域性股份制银行在农村地区基本没有网点，邮储银行在农村地区“存多贷少”，县域和农村地区的金融服务基本靠农商行、农信社等农村小型金融机构支撑，面向我国广大农村的多层次、广覆盖、有差异的农村银行机构体系尚未完全建立，导致对农村地区的金融服务和供给严重不足。二是城乡间金融发展不平衡，金融对农村的贡献度较低。以河南省为例，2018年6月末河南省县域贷款余额12195亿元，仅占全省贷款总额的35%，县域和农村地区人均贷款余额不到城市的1/10。三是农村地区存贷比较低，资金从农村地区抽离严重。如河南省县域银行机构2018年6月末存贷比为48.5%，低于全省总体存贷比23个百分点。随着经济下行，在储蓄意愿增加但各项贷款增长乏力的情况下，资金抽离农村现象还会进一步加重。

（三）保险对“三农”的保障和融资功能发挥较弱

从保险机构数量来看，县域内面向农民和农村保险机构众多，保监会有关数据统计显示，平均每个县设立的保险机构有20个，但县域内保费规模有限，导致保险公司在县域和农村地区恶性竞争严重，消费者权益难以得到有效保护。农业保险方面，近年来我国农业保险虽取得一定发展，但仍存在政策性险种覆盖不足、商业性险种开发滞后、资源投入少、服务能力不足、市场培育不够等问题，导致农业保险作用发挥不明显。另外，从保险资金的吸收和投向来看，保险资金会重点投向大型基本建设和基础设施项目，险资从农村外流严重，对农业的反哺极低。

（四）多层次、多功能的资本市场体系尚未建立

目前，我国农产品证券、基金、期货和期权市场建设落后、基礎薄弱，“三农”融资规模小、融资渠道少，县域内面向“三农”的证券期货机构少、规模小，发展滞后，有效供给和服务严重不足。农业企业普遍核心竞争力不高，规模偏小、产业链条短、创新能力弱、技术含量低、抗风险能力弱、盈利能力差、经营管理基础薄弱、规范程度不足，严重制约了其利用资本市场平台发展的进程。如截至2018年6月末，河南省78家上市公司中注册地在县域的仅25家，省内405家证券分支机构中县域仅有59家，交易量仅占全省的4.6%，87家期货经营机构无一家分布在县域。

二、基于理论和现实的原因分析

（一）基于金融抑制理论分析

美国经济学家罗纳德·麦金农1973年提出金融抑制理论，其核心内容之一是商业金融不愿选择农业和农村进行金融配给。中国是世界上最大的发展中国家，农业经济发展相对落后，金融资源不愿向农业和农村配置，从而导致“农村金融抑制”。

（二）农村金融供需不足及配套措施不完善

供给方面，主要是农村金融体系不健全，机构网点少，贷款决策权缺乏，农业贷款风险较大等影响有效供给。需求方面，主要是农村经济落后，内生动力不足，利润率低，抵押品缺乏，信贷需求不旺盛。配套措施方面，主要是农业担保体系和农村信用支付体系不健全、农村金融基础设施建设落后，融资担保机制不完善，融资难、融资贵等问题制约严重。特别是农村“两权”抵押政策出台以来，地方政府虽加紧了试点推进，但因确权困难、平台缺乏、抵押物变现难等原因，效果尚未显现。

三、对策和建议

（一）银行业方面

改革和完善农村金融市场体系，丰富农村金融服务主体，推进银行业服务重心、机构和功能“下沉”。大力发展农村普惠金融，创新农村金融产品和服务，完善农村融资担保机制，积极推进农村合作金融和农业产业链融资模式，落实中央“金融机构农村存款主要用于农业农村”的要求。

（二）保险业方面

在加强监管的前提下，支持保险公司开拓农业和农村市场。结合农业经济特点，大力开展农业企业和小微企业信用保证保险，推进“银行+保险”信用模式。进一步拓展农业保险的广度和深度，逐步完善农业保险大灾风险保障机制和再保险机制。

（三）资本市场方面

抓住国家发挥资本市场作用服务脱贫攻坚战略的机遇，加大“三农”相关上市后备企业培育力度。丰富“三农”融资方式，培育发展“证券+基金+期货”多层次农业资本市场体系，增强有效供给，提高“三农”利用资本市场的能力。

（四）金融监管方面

在审慎监管框架下推进差异化监管改革，设置适度宽松的涉农贷款监管指标，提高不良容忍度。按照中央和地方事权的划分构建地方金融监管框架，明确地方金融监管部门的风险防控和处置责任，及时有效防范农村金融风险。

（五）财政支持方面

加强财政政策与金融政策的协调配合，通过政府和社会资本合作、财政奖励和补贴、财政贴息、税收优惠、融资担保和风险补偿机制等，发挥财政资金的引导和“四两拨千斤”作用，撬动更多金融资本和金融资源参与“三农”发展。

1.设立农村金融发展基金。解决目前金融机构将从县域和农村吸收的存款转投城市，造成农村金融供给和需求矛盾的问题，设立农村金融发展基金是一种可行的选择：中央财政注入一定比例的资本金，再将所有金融机构每年净利润（2016年约1.6万亿元）按1%比例标准抽出，放进“农村金融发展基金”，由国家统一设立机构运营，指定基金用途、运作流程和监管规则，重点用于县域、“三农”和小微企业。

2.落实农村金融奖励和补贴政策。2016年9月，财政部印发《普惠金融发展专项资金管理办法》，其中包含县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴等4个使用方向。建议地方政府、财政及相关部门认真落实政策，充分发挥资金的引导作用，支持各类银行业金融机构，尤其是农村商业银行、农村信用社、农村合作银行、村镇银行等农村中小金融机构立足县域、立足农村，引导金融机构网点、产品和服务下沉，加大服务“三农”的力度 。

3.推进农业领域政府和社会资本合作。日前，國务院办公厅出台《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，明确在农村基础设施领域推广政府和社会资本合作模式。基于农产品的特有属性及农业领域的投资特点，当前农业领域PPP模式应重点解决农业投资“前端投资种子种苗、后端投资农产品深加工及品牌化”的前后两端比重大的问题，引导社会资本投资土地规模整合、规模化生产和基础设施改造。通过PPP模式，实现政府投入与社会资本的有机结合，转变政府农业投入方式，推动农业生产可持续发展。

4.建立担保和风险补偿机制。加强政府性担保体系建设，扩大政府担保基金的规模，提升担保能力。建立贷款损失风险补偿机制，鼓励地方按照当地涉农贷款、小微贷款余额的一定比例建立风险补偿基金。健全贷款风险分担机制，引导省、市级担保公司拓展农村市场，开展农业担保、再担保业务，鼓励财政性担保公司与银行、保险机构合作开展涉农保证保险业务，实现风险分担。

5.完善农村金融税收优惠政策。继续延长现行金融机构涉农贷款税收优惠政策，比照涉农贷款税收优惠加快出台小微企业贷款税收优惠政策，强化对金融机构支持“三农”的正向激励。对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，建议参照农信社改革时期的税收优惠政策给予一定年限的企业所得税减免。

另外，农村金融改革进程中，还应重视两个问题。一是发展普惠金融是农村金融改革的最终落脚点。在农业经济发展中，通过完善农村金融市场体系和不断进行金融创新，使之惠及被排斥于金融服务之外的大规模的个人、农民、贫困和中低收入人群、小微企业等群体，着力推进发展普惠金融，是破解农村金融难题的根本对策。二是完善农村金融市场体系要因地制宜。从全面促进经济社会发展、城乡和区域平衡的高度出发，加强顶层设计、统筹协调，结合中国国情、各地区和各金融机构实际，因时因地制宜，做到服水土、接地气、益大众，不断提高农村金融服务的覆盖率、可得性和满意度，使最广大人民群众公平分享金融改革发展的成果。

【本文系河南省教育厅2019年度人文社会科学研究一般项目指导性计划项目“完善河南省农村金融市场体系问题研究”（2019-ZDJH-300）的阶段性成果】

（作者单位：郑州工程技术学院）