烟台市中心区住宅工程质量投诉处理工作存在问题及解决对策

宋小强

（烟台市建设工程质量监督站，山东烟台264000）

0 引 言

住宅工程质量关系群众切身利益和生命财产安全，是社会关注、群众关心的热点问题。近年来，全国城镇化速度持续加快，大量商品住宅推向社会，虽然住宅工程参建各方责任主体的技术水平和质量管理能力有了较大提升，但住宅质量投诉居高不下的现象仍较为普遍。各地建设主管部门和工程质量监督机构需要花费大量人力、物力来处理质量投诉［1］，部分地区、单位出现了精力不足、顾此失彼的问题，影响了正常的质量监督工作。在此背景下，科学分析不同地区的质量投诉特点、难点，找准问题症结，研究提出对策，提高质量投诉处置能力和效率，具有重要的现实意义。本文以烟台市中心区为研究对象，综合分析区域内住宅工程质量投诉处置的特点、难点，并有针对性地提出应对措施，希望对烟台市住宅工程质量投诉处置工作提供参考和帮助。

1 区概况及工程质量投诉处置机制

1.1 烟台市中心区概况

本文所指烟台市中心区为烟台市芝罘区、莱山区两区。芝罘区是烟台的老城区和发祥地，人口稠密、商业发达，面积179.2km2，2017年全区常住人口83万人，完成地区生产总值472.14亿元［2］；莱山区是烟台的行政、文体中心，政府机关、高校科研机构密集，面积285.4km2，2017年全区常住人口37万人，完成地区生产总值270亿元［3］。近年来，烟台市中心区房地产市场火热，房屋销售面积增长势头迅猛，2015年、2016年、2017年商品房销售面积分别为157万m2、199万m2、243万m2，年均增长25%左右。

1.2 质量投诉运行机制

烟台市中心区的工程质量监督工作由烟台市建设工程质量监督站（以下简称“烟台市质监站”）具体承担。为做好工程质量投诉工作，2014年年底，烟台市质监站对投诉处理工作进行了理顺、规范，制定印发了《关于进一步规范建设工程质量投诉处理工作流程的通知》，明确了质量投诉受理范围、受理程序、处理程序、结案归档等内容，提升了投诉处理工作的科学化、规范化。根据站内分工，计划科是受理质量投诉的责任科室，科内设有质量投诉受理公开电话，主要负责对外受理质量投诉、协调相关监督科室（分站）处理质量投诉、案件跟踪督办、分析汇总等。监督科室（分站）是投诉处理工作的责任科室，具体负责投诉案件查实、提出处理意见、案件具体事务协调实施等。

目前，烟台市质监站受理工程质量投诉主要有三条途径：一是群众来电来访。市民通过拨打投诉受理公开电话或直接到计划科反映工程质量问题。二是上级部门交办。主要是市长公开电话和信访部门转批、交办工程质量投诉案件。三是网络、广播电台投诉。市民通过胶东在线网上民生、烟台市政府门户网站、水母网民意通、烟台广播电台民生热线等渠道反映工程质量问题。

2 质量投诉处置难点及原因

2.1 住宅工程质量常见问题仍是投诉焦点

图1 质量常见问题占比示意图

2015年至2017年，烟台市质监站通过各类渠道共受理市中心区范围内有效住宅工程质量投诉230件（2015年82件、2016年75件、2017年73件）。因部分案件涉及多类、多个工程质量问题，经汇总，所有案件共涉及质量问题273个（2015年107个、2016年86个、2017年80个）。投诉的质量问题中，地下室（屋面、墙体、卫生间）渗漏、墙体或楼板裂缝、房间不方正等三类质量问题位列投诉前三位，分别为55个、27个、26个，占比分别为20.2%、9.9%、9.5%。地下室（屋面、墙体、卫生间）渗漏、墙体或楼板裂缝、房间不方正、采暖工程质量问题、墙体或地面空鼓、墙面长毛发霉、建筑给排水质量问题等7类问题共184个，占投诉质量问题总数的67.4%（见图1）。为做好住宅工程质量常见问题防治，2015年以来，烟台市质监站先后组织技术力量制定印发了《烟台市住宅工程质量常见问题防治措施》《烟台市初装修住宅工程验收条件规定》《烟台市精装修住宅工程质量管理暂行办法》等一系列制度文件。其中，《烟台市住宅工程质量常见问题防治措施》涵盖了楼板裂缝、墙体空鼓、地下室（屋面、卫生间）渗漏、墙面长毛发霉、栏杆防护不规范、烟气道串烟串味、电气工程质量问题、建筑给排水质量问题、采暖工程质量问题等九大类常见质量问题的防治技术措施，每一项防治措施都从设计、材料、施工、检测等方面提出要求，防治措施全面具体。从实施效果看，2016年效果不明显，主要原因是文件实施时间较短，各方责任主体在思想上认识不到位、落实不严格；2017年，烟台市质监站加大了文件落实力度，要求各监督科室、分站在日常监督检查和质量大检查中把以上文件的落实情况作为检查内容，当年投诉总量和常见问题投诉数量实现了双下降，效果开始显现。由此可见，住宅工程质量常见问题之所以屡见不鲜，主要原因不是技术问题，而是责任主体责任意识不强，落实制度、规范不严格。

2.2 责任主体不认真履责是引起质量投诉的主要原因

购房者和建设单位（开发商）是房屋买卖关系，建设单位（开发商）是处置工程质量问题的第一责任者。但是，从烟台市近三年质量投诉的具体情节看，超过60%的住户到政府部门投诉是因为把质量问题反映给建设单位后，建设单位、施工单位相互推诿责任，能拖就拖、能推就推，即使答应维修，也经常拖延或敷衍，不尽维修义务，从而引发纠纷。部分质量投诉面临责任主体“缺失”的问题，例如，越来越多的建设单位（开发商）以“项目公司”的形式进行开发经营，商品房销售完毕后，项目公司也随之解散，购房者无法找到开发商进行索赔；有的工程在交付使用后，建设单位（开发商）出现了改制、破产、解散等问题，使住户投诉无门，无奈之下只好选择到政府部门投诉，这类质量投诉处置难度较大。从投诉的分布看，旧村改造项目质量投诉较多，主要原因有两个：一是近年来烟台市旧村改造项目数量多、比例大，基数较大；二是因为旧村改造项目多由实力相对较弱的“土著”开发商来开发建设，他们的质量意识和品牌意识普遍不强，个别人员文化程度和素质较低，服务意识较差，对待群众投诉应对态度不好，甚至比较蛮横，使矛盾激化。

2.3 质量投诉诉求多样处置难度增大

近年来，购房者的质量意识、维权意识逐步提升，投诉诉求也趋于多样化。以烟台市中心区质量投诉案件为例，投诉人在诉求方面呈现出以下几种趋势：一是投诉的质量问题和要求在技术层面的增多。例如，有的投诉人在反映质量问题时，提出技术鉴定、质量检测要求，因鉴定、检测费用存在争议，法规法规也无相关规定，处置难度较大；有的投诉人提出埋设的地暖管不应有接头，施工单位违反技术规程，要求全部更换地暖等，多是从技术层面提出质疑和要求，责任单位敷衍应付很难蒙混过关。二是相当部分质量投诉要求经济及其他补偿。投诉人在反映质量问题的同时，多以质量问题造成经济损失为由，要求经济及其他补偿。例如，烟台市莱山区一名投诉人，以所购住房存在分户验收造假并竣工验收备案为由，申请退房并补偿经济损失；有的投诉人以房屋质量问题造成装修、入住时间推迟，要求补偿经济损失等，因投诉人实际经济损失难以定量，建设单位不认可，无法达成一致。三是由非质量主因引起的投诉增多。例如，投诉人反映未经竣工验收即强制交房、房产证无法办理等方面的投诉较多，这类问题情况复杂，涉及部门多，处理难度大，容易引起群访、越级上访等问题。

2.4 投诉处置体制不顺群众认识存在误区

目前，烟台市开发企业管理主要由开发办、房地产市场监管科、房屋产权产籍科等单位、科室负责，而工程质量投诉受理和处理工作主要由烟台市质监站负责，质监站在处置质量投诉时，既没有相关法律法规支持，又没有强有力的抓手，对不履行保修义务的建设单位，只能采取督促、商量的方式要求整改，缺乏威慑力和强制力。因宣传力度不够，投诉群众对质监站的职能认识存在较大误区，例如，不少投诉人认为住宅工程竣工验收是质监站去验收，住宅质量是否合格由质监站说了算，出现质量问题，质监站应该负首要责任、主要责任。处置投诉时，当协调不成建议投诉人走法律途径时，投诉人经常认为这是推脱责任、不作为。因为存在认识误区，不少投诉人对质量投诉处理监督员缺乏信任，有抵制心理，一旦心理预期与实际补偿有较大差距时，就认为质监站在维护开发商，在帮着开发商讲话，影响了干群关系。

3 处置对策

3.1 加强源头治理做好质量常见问题防治工作

做好住宅工程质量常见问题防治，减少工程质量缺陷是减少质量投诉的关键。针对烟台市中心区实际情况，应重点做好以下工作：一是抓好相关制度和文件落实，将《烟台市住宅工程质量常见问题防治措施》《烟台市初装修住宅工程验收条件规定》等文件落实情况作为日常监管和大检查的必检内容，加大监督检查力度，提升责任主体质量意识。二是狠抓分户验收。强化分户验收的实测实量［4］，加强监督检查，严防分户验收造假。三是大力发展装配式建筑，推广建筑产业现代化。建筑产业现代化是建筑业生产方式的重大转变，也是提高工程质量安全的重要手段和重要途径。2017年烟台获批全国首批装配式建筑示范城市，全市装配式建筑已覆盖钢结构、木结构、PC构件三个体系，形成了设计、生产、施工、集成部品全产业链条。全市各级住建部门要以建设国家级装配式建筑示范城市和住建领域新旧动能转换为抓手，加大推广力度，从源头减少房屋建筑工程质量常见问题发生。

3.2 建立诚信机制加大失信违规惩戒力度

为加快推进建筑市场信用管理体系建设，2018年5月，烟台市住建局制定印发了《烟台市建筑市场信用管理“红名单”“黑名单”发布管理制度》，根据规定，建设主管部门要定期对列入“黑名单”的建筑市场主体（包括开发、勘察、设计、施工、监理、招标代理、造价咨询等企业）公开曝光，并在市场准入、招标投标、资质资格、项目开工等方面采取约束和惩戒措施。这项举措有效解决了质量投诉责任单位不履责，惩戒措施偏“软”的现状。今后工作中，全市工程质量监督机构要对投诉处置中态度消极、推诿扯皮、故意拖延、敷衍了事的责任主体和不竣工验收即强制交付使用等违规行为进行跟踪记录，采取提交列入“黑名单”、公开曝光、通报批评等方式［5］，提高惩戒震慑力。

3.3 创新监管机制形成整体合力

2015年，烟台市以开发区为试点，采取政府购买服务的方式引入第三方评估机构，对在建工程进行质量安全评估并打分排序，结果在媒体上公开报道，起到了较好效果：一方面，打分排名在当地主要媒体公布后，对建设、施工、监理等责任主体具有极大的震慑作用，激发了他们的能动性。另一方面，经过实践，开发区初步形成了以监督机构为主体、第三方抽测为辅助支撑的工程质量安全监管新模式，有效解决了监管任务重、人手少的矛盾。2017年，这一做法被山东省住建厅发文在全省推广。烟台市各级工程质量监督机构要结合区域特点，积极推广这一模式，并鼓励企业在内部推广，提升工程质量监管水平。建立质量投诉处置联动机制，改变工程质量投诉处置时工程质量监督机构“单打独斗”的局面，由建设行政主管部门牵头成立工程质量投诉处置小组并设立综合协调机构，将工程参建各方责任主体主管单位、科室纳入领导小组，合理划分工作分工和流程，提升投诉处置效率和能力。

3.4 加大宣传力度避免认识误区

针对质量投诉时的种种误区，建议在以下几方面加大宣传力度：一是保修期的相关知识，主要包括建设工程保修内容及最低保修期限知识［6］。二是群众如何合理维权。绘制维权路线图、投诉路径图，告知群众属于保修期内的应该如何维权，不属于保修期内的应该找哪些单位或采用何种办法处理，让群众遇到难题时一目了然。三是质量监督机构的职责和职能。通过宣传，让群众清楚质量监督机构的职责范围，增加群众信任感。

3.5 积极探索推广住宅工程质量保险制度

工程质量保险制度起源于法国，是建设工程相关责任主体到保险公司投保，由保险公司对因工程质量缺陷造成的建筑本体的损失予以赔偿、维修或重置的保险。这一制度是运用市场化机制解决房屋维修难题，保障群众利益、减少工程质量投诉的有效途径。近年来，我国上海、浙江、安徽等地纷纷制定出台政策措施，对工程质量保险制度进行积极探索，取得了不少经验。在综合考虑国内外工程质量保险制度利弊的基础上，建议采用“2+3”模式：“2”是设置2个保险层次（2个层次即建设单位、建造单位分别投保，建造单位指施工、设计、监理等单位），“3”是推行3个险种（分别为建设单位投保的工程质量潜在缺陷保险，建造单位投保的工程质量维修保证险和工程质量维修责任险）。这一模式有以下优点：一是强化了各方责任主体的质量保修责任，有效规避了建设单位、施工单位推诿扯皮，以及破产、倒闭、无力维修等问题，最大限度地保障了购房者利益。二是有利于减轻企业负担，对建设单位来讲，可以免缴物业维修保证金；对施工单位来讲，可以免缴工程质量保证金。三是入保时引入第三方工程质量风险管理机构，有利于强化施工现场质量监管，从根本上提升工程质量水平。

4 结 语

安居乐业是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是老百姓最基础、最现实的需求。新形势下，工程质量投诉处置工作困难重重，面临诸多挑战，但只要各级住建部门和工程质量监督机构找准问题症结，不断改进、完善工程质量投诉处理工作的机制、流程，探索工程质量投诉处理工作的新思路、新方法，客观公正处理问题，就一定能让群众满意、社会认可。