全面实施预算绩效管理探讨——来自西方国家的借鉴与启示

●郭俊汝 王笑辰 白利君 倪志良

2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）正式公布，《意见》从全方位、全过程、全覆盖三个维度阐述了全面实施预算绩效管理的内涵，强调了监管问责等激励与约束机制对全面实施预算绩效管理的重要作用，并提出力争用3—5年时间基本建成较为成熟的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。

预算绩效管理，是从我国国情出发、将绩效管理和预算管理有机结合而形成的一种我国所特有的创新型预算管理模式，在改革着眼点、改革路径、技术工具等方面，与绩效预算仍存在比较大的差距，在传统预算向绩效预算逐步推进的过程中，仍处于比较初级的阶段。全面实施预算绩效管理，是实现政府预算更加公开化、透明化的必然选择，是推动国民经济持续平稳健康发展的重要保证，而如何推动我国的预算管理模式由预算绩效管理向绩效预算逐步过渡，则是未来我国预算管理体制改革需要长期思考的问题。自20世纪50年代，美国、英国等西方发达国家就开始了绩效预算改革的探索，它们尝试推行绩效预算的时间较早，改革较为彻底，取得了明显的效果，为我国进一步推进预算绩效管理提供了良好的经验借鉴。

一、预算管理改革先驱——美国的绩效预算制度

自20世纪初至今，从线性预算、项目预算、绩效预算、零基预算最终又回归绩效预算（又称为新绩效预算），经过百余年的探索与实践，美国建立起了一套以健全的法律体系为支撑、以科学的绩效评估方法为保障的预算制度，被称为世界上最早提出“绩效预算”理念的国家，其改革过程中的特点大致如下：

（一）通过立法为绩效预算的主要框架提供支撑

1993年，美国国会在克林顿政府的推动下通过了《政府绩效与成果法案》，并要求至少每三年修订一次，法案明确规定了联邦政府机构在绩效预算改革中的具体责任。由于当时法案的实施采取了渐进的推进方式，各项措施的实施较为灵活，因此获得了良好的效果，被誉为“世界上第一部专为政府绩效制定的法律”。2002年，小布什总统又发布了《总统管理议程》，确立了以整合预算与绩效为主的五项改革意见，再次强调了以绩效为导向的预算决策。完备的法律制度框架，为推动美国政府的绩效改革提供了强有力的支撑，强化了各政府机构的战略规划与绩效评估。

（二）通过创新绩效评估方法完善立体化绩效评估体系

美国联邦政府的绩效评估可以分为三个维度：在项目绩效评估方面，2003年美国预算管理办公室推出了用于预算项目绩效评估的新型工具——项目等级评估技术，其根据不同内容和特点对评价项目进行分类，利用类似分析调查问卷的形式，对项目的目标、成效、责任等进行全面评价，实用性强，有效地促进了联邦机构绩效结果和预算的结合。在部门绩效评估方面，各部门以结果导向的战略规划为前置条件，制定年度绩效计划和绩效目标，最后再利用指定的绩效指标将实现的绩效结果与最初设定的绩效目标进行对比，形成了一套较为健全的部门绩效评估方法。在跨部门绩效评估方面，总统管理委员会在广泛征求意见的基础上制定了 “红绿灯”评价标准体系，以“红”表示失败，“绿”表示成功，“黄”表示取得了一定程度的进步，对现状维度和进展维度评价后，将结果以“红绿灯”等级打分卡的形式予以公布。通过创新性的绩效评价技术，美国改变了以往的联邦政府结构中各部门隔离评价的情况，逐步形成了较为立体的层级式绩效评估体系，培养了良好的政府绩效评估氛围，有力地推动了美国的预算改革进程。

（三）通过内外部监督相结合推动预算透明度建设

美国宪法第一条中对财政预算公开作出了明确规定，加之美国三权分立的政治制度、政府信息较为透明的社会环境，为其预算透明度建设奠定了良好的基础，《政府绩效与成果法案》的实施以及PART评价工具的应用，也提高了预算绩效信息的可获得性。美国的预算监督管理体系中涉及主体非常广泛，部门项目负责人、预算官员、国会专门委员会、审计机构等都是预算监督的参与者，通过不同层级人员之间的相互监督，形成一套体系健全、权责明确的监督制度。同时，美国还充分利用其在信息网络技术方面的优势，完善内部监督信息化管理体系，对确保公共绩效管理信息的完备性和充分性起到了重要的支撑作用；此外，利用网络平台及时向美国公众提供项目绩效信息，也使得社会监督成为美国预算监督体系中必不可少的一环。

二、独特的自上而下改革路径——英国的绩效预算改革实践

20世纪70年代，在国际化、信息化和市场化的挑战下，英国国内社会问题日益复杂，英国政府为缓解财政压力和债务负担，提高行政效率，开展了一系列政府行政改革，力求实现公共服务市场化，进一步提高公民利益。在这样的政府治理改革背景下，英国的绩效预算应运而生。长期的改革使英国逐步建立起较为成熟的绩效预算体制，并且制定了较为完善的绩效评价指标体系。英国因此被称为“政府行政改革最系统和最有成效的国家”。

英国的改革实践，对美国、法国、澳大利亚、新西兰等西方国家的政府改革造成了深刻影响。

英国的绩效预算改革与其他国家相比，主要有以下特点：

（一）由全面的政府绩效改革主导

英国的绩效预算改革是随政府改革的深化趋于成熟的。其政府绩效改革具体可分为两个阶段，效率优先阶段从1979年起至1985年，这一阶段对绩效的评价侧重经济效率，通过控制成本等手段，尽可能提高投入-产出比。质量优先阶段从1986年起，这一阶段以效果和公共服务作为行政改革的重心，主要评价指标为公共服务质量和公民的满意程度，政府各项活动的检验、考察和评价等一系列工作均通过市场来完成。在这个过程中，预算控制从过程导向转变为结果导向，绩效预算改革正是在此全面政府绩效改革的主导下逐步推行的。作为世界上率先开展政府绩效改革的国家之一，英国的绩效预算改革在其较为成熟的政府绩效框架和理念下实现了顺利推行。可以说，政府绩效改革所打下的基础是英国绩效预算改革不可或缺的成功要素。

因此，英国的绩效预算改革路径也与其他国家不同，不是在法律框架下靠立法保障进行推进，而是从开始至现在都保持着由政府主导、自上而下推行的传统。从撒切尔政府、梅杰政府，到之后的布莱尔政府以及2010年后保守党和自由民主党组成的联合政府，英国政府从未停止政府绩效管理改革的步伐，在长期、连续的改革中，政府绩效指标体系逐步得到完善，公共服务质量也持续提升，这种改革路径是英国所特有的，也成为英国绩效预算改革取得成功的一个独特原因。

（二）建立以部门为中心的指标体系

建立一套科学的绩效评价指标体系是绩效预算改革的关键任务，也是难点之一。英国的绩效预算形成了以部门为中心的绩效指标管理模式，绩效目标和评价指标的设定皆以部门为主，英国政府要求各部门制定“业务计划”（Business Plan，BP），明确目标优先顺序，确定项目时间节点，以形成更详细的改革措施和绩效考核指标。此外，财政部等预算管理机构负责指导，并征求其他绩效管理者、技术专家以及公众的意见。“业务计划”激励了部门制定更加科学的评价指标，更加合理和严谨地预测和评估项目效果；并不断完善着整个政府的绩效评估指标体系。

（三）建设高水平绩效预算人才队伍

绩效预算的工作是十分复杂的，要顺利推进绩效预算，需要相关的政务人员理解绩效预算的运作流程和框架，还要熟练掌握绩效目标编制、绩效指标设定等相关知识。英国的财政部、议会、国家审计署、英国皇家国库部等预算管理机构都较为熟知绩效预算的具体设计和运作，使得各部门在绩效评价技术方面的支持得到加强。此外，英国对人才队伍建设十分重视，对内注重培养，对外积极引进绩效预算工作人才，通过建设高水平人才队伍，为绩效预算工作的高效运行提供有力保证。

三、最彻底的预算改革践行者——新西兰的绩效预算制度

20世纪80年代，新西兰开始进行政府预算改革。在当时，一方面，新西兰经济萎靡，政府过度干预经济积累了大量的财政赤字，新西兰的预算管理制度亟需调整；另一方面，新西兰的绩效预算改革具有良好的政治基础，现代西方经济学中公共选择理论、委托-代理理论的发展，也为其提供了必要的理论支撑。此后，新西兰在短时间内进行了较为彻底的政府预算绩效改革，为其之后经济的持续发展及21世纪开始的经济腾飞奠定了良好的基础。新西兰的政府预算改革之所以能够取得良好的效果，主要得益于以下几个原因：

（一）以渐进式立法推动政府绩效预算改革进程

新西兰的绩效预算改革可以分为四个阶段，每一阶段都有相应的法案作为支撑，采取渐进的方式将绩效预算改革由边缘向核心稳步推进。1986年，新西兰颁布了《国有企业法》，进入改革国有企业阶段，将公共部门的其他活动与政府承担的商业活动分离开来，以实现国有企业的私有化。随后新西兰政府又颁布了《国家部门法》和《公共财政法》，主要对公共部门进行改革，取消公务员终身制，实行各部门部长负责制，将绩效预算改革确立为公共领域改革中高度重视的环节。1994年，以《财政责任法》的颁布为基础，新西兰的绩效预算改革又经历了强化管理责任阶段和改革与战略管理相结合阶段，正式在政府会计领域引入权责发生制，要求绩效目标与政府的长远战略相协调。在一系列法律制度的推动下，新西兰不断深化扩展绩效预算改革的内容，使得改革具有较高的延续性和实用性。

（二）对结果与产出的预算责任作清晰界定

新西兰绩效预算改革的一个明显特征就是将重点从投入转向结果与产出，并将二者的预算责任分离开来。依据1988年颁布的《国家部门法》和随后颁布的《公共财政法》，部长首先要确定绩效目标，明确想要达到的结果，而后利用绩效预算改革中赋予的自主选择权，确定应该要求公共部门或私人部门提供何种产出。在这一新体系下，部门只对产出负责，如产出的质量、服务等，而部长则要对产出所实现的结果负责，其往往采用和各部门签订产出合同的方式来确定与各部门之间的责任关系。这种特有的预算责任划分方式，使得部长和部门的行政长官在认真履行各自职责的基础上又能互相帮助形成合力，提高了决策效率和执行效率，优化了政府部门财政支出结构。

（三）结合政府中长期战略目标确定支出的优先顺序

新西兰在1994年颁布的《财政责任法》中规定，政府应当明确包括战略结果领域、战略主要目标、关键性政府目标等在内的战略优先顺序，从而说明政府政策的大致方向，统筹政府的战略计划并将其分散安排到部门的工作方案中，加强预算管理中预算支出与绩效结果的联系，通过战略规划为预算指明方向，发挥结果对预算的引导作用。这样一来，在纵向上，政府的中长期战略和各部门的具体工作方案可以相互配合，政府提出的改革措施能够得到更加广泛的支持和更加有力的执行；在横向上，各部门之间对于绩效预算改革的理念能够达成一致，也有利于提高工作的协调性。

四、基于国外绩效预算改革的启示

（一）以法制保障为基础，加强机构间协调配合

西方国家的绩效预算能够顺利实施，离不开一系列完备的、有效的法律法规制度的保障。我国要全面实施预算绩效管理，也应该重点加强法制建设，建立更加完善的预算绩效管理法律体系。我国于2014年8月31日通过了新修改后的预算法并于2015年1月1日起执行，修改后的预算法条文由原来的79条增加到101条，新《预算法》为我国全面推进预算绩效管理和部门预算改革提供了立法保证。短期上看，应该以新《预算法》为基础，针对全面实施预算绩效管理作出更加详细的规定，加强顶层设计，使预算绩效管理改革在各个层面有法可依；长期上，应着手制定全面预算绩效管理的相关法律，强化预算绩效管理的法律效力。

根据西方国家的绩效预算改革经验，财政部门在改革过程中起主导作用。我国要实施预算绩效管理，涉及政府管理的各个方面，很多已经超出了财政部门的职能范围，需要其他机构的协力支持。立法机构需从法律保障方面介入支持；政府需从行政层面给予支持；审计部门需提供信息技术支援。在预算绩效管理改革中，要注重增加财政部门同其他部门的沟通协调，借助各方力量形成推进合力。此外，还要加强对独立第三方等专业机构的培育，推动建设绩效预算专业人才队伍。

（二）进一步完善预算绩效评价管理

西方发达国家绩效预算的顺利运行，离不开其完整而系统化的绩效评价体系，健全的评价系统有利于提高部门和机构的积极性，增加部门间沟通协调。我国要实施预算绩效管理，首先须从绩效目标管理、绩效评价指标体系建设、绩效评价主体多元化入手，着力提高绩效评价质量。

在绩效目标设定上，须清醒认识到公共支出目标的模糊性和不确定性，力求编制全面、准确、兼容的绩效目标，还要结合预算部门职能，使绩效目标与部门职能高度相关，令职能得到充分发挥，促成财政资金的有效配置。

在绩效评价指标的设定上，要科学选定指标，构建一套规范性与灵活性有机结合的绩效指标评价体系，既要涵盖不同评价领域的共通之处，又要根据不同部门的具体职能，反映其评价领域的特殊性。绩效指标要做到各项支出全覆盖，贯穿预算管理全过程；内容上要与已制定的目标相对应，具体、量化，从而能够在评价中准确反映绩效目标的完成程度。

在绩效评价主体方面，需逐步达成绩效评价主体多元化。评价主体的多元化能够使评价主体之间互相制约，从而使绩效评价更加公开、公正。首先要加强人大的绩效评价职能，使评价主体由财政部门转向人大。然后引进第三方评价机构参与其中，为由人大主导的绩效评价工作提供有力支撑。在此基础上，逐渐引入公众评价，通过法治手段保障公众评价的地位和效力，进一步完善公众参与评估的渠道，充分吸收公众对项目执行效果的意见。

（三）强化信息公开，健全监督机制，全面提高预算透明度

西方绩效预算改革一直在努力促进政府的政策目标、财政资金流向和预算执行过程公开和透明化。可见，加大预算信息公开力度、提高预算透明度、提升政府公信力也是我国全面实施预算绩效管理的必经之路。首先要扩大公开范围、细化公开内容。只有预算信息完整、具体，才可能真正意义上实现全面的信息公开。为此，财政收支科目都要具体到类、款、项、目；所有的财政收支情况都要进行公开，中央和地方各级政府和财政部门对外发布信息要统一格式，规范模式和口径，力求提供准确、全面的预算信息。其次，要充分依靠人大、审计部门、第三方机构以及公众之间形成的协同工作合力。再次，可以在公开方法上寻求创新，公开信息的形式应该更加直观、易懂，使普通民众便于理解。例如，可以通过图表的形式显示数据，通过对比的方式显示预算执行情况的变化和项目间差异。进一步打造合法、透明、规范的政府形象。

（四）加强预算绩效评价结果应用

绩效评价结果应用是实施全过程预算绩效管理的目的和落脚点，它能促进绩效评价工作不断改进和完善，也是对预算执行成果的最终反映，对部门下一周期的预算安排有着重要的参考价值。因此，许多西方国家都将绩效评价结果应用看作绩效预算工作中极为重要的一环。我国目前的绩效评价还处于探索阶段，要全面实施预算绩效管理，首先应建立评价长效机制，对预算项目进行连续和长久的评价，与上一周期的评价结果进行比较，以便明确项目的改进程度。其次应建立项目间对比机制，在规范化指标的基础上，对不同项目的评价结果区分优劣，及时调整或叫停效率低下的项目，促进财政资金高效利用。此外，还要根据项目的评价结果进行下一步的预算安排，加强对预算单位的激励和硬约束。■