企业税收优惠政策对经济影响的研究进展

●袁以平 余红艳

一、引言

企业税收优惠政策对企业发展前景和社会经济发展的影响一直是财税学界重点关注的问题之一。我国自改革开放之初即已实施企业税收优惠政策。然而，随着经济社会的发展演变，市场主体的“热烈”追求和地方政府的“过度”使用，都使得企业税收优惠政策越来越脱离其原定轨道，且注重效率、偏失公平的税收优惠，其负面效应的累积也间接降低了我国的经济质量，鉴于此，党的十八届三中全会强调应按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，清理规范税收优惠政策①。可以预见，企业税收优惠政策在未来一段时间内的发展将会更加规范，由“相机抉择”向“稳定机制”转型，并给我国的市场经济带来更为广泛且深刻的影响。

随着企业税收优惠政策对经济增长的影响越来越深入，有关企业税收优惠政策对经济、劳动力就业等方面影响的文献与日俱增。鉴于不同企业在性质和规模上存在差异，企业税收优惠政策的政策取向和经济效应亦有所不同。本文通过归纳整理企业税收优惠政策的经济效应，分析了不同类型的企业对税收优惠政策的诉求，并从企业创新和企业投资两个方面着重分析了企业税收优惠政策对经济发展的积极作用、对劳动力就业的影响效果，以及对区域经济发展、税收中立等方面可能产生的负面影响，从而为设计出合理的财税政策提供参考，以应对可能带来的风险和挑战。最后，本文对未来我国企业税收优惠政策的经济效应与协调效应评估研究进行展望，为建立现代税制提供有益的借鉴。

二、企业税收优惠政策实施依据的差异性

我国税收优惠政策针对不同企业所表现出的政策差异极为显著，国有企业、中小企业、高新技术产业和战略性新兴产业在企业规模、经营目标、主导产业以及我国市场经济中的地位等方面各有不同，这就决定了企业税收优惠政策的实施依据也会存在差异。该部分将分别介绍上述四种类型企业的税收优惠政策的实施依据。

（一）国有企业税收优惠政策的实施依据

国内外许多学者认为国有企业相对其他类型的企业更具绩效优势，比如Blanchard and Shleifer（2000）通过比较1998年以来中国和俄罗斯的经济增长，认为政府影响宏观经济的能力会间接影响政府治理的质量。尽管政府可以通过税收补贴等方式降低企业的经营成本，但是这也不可避免地会出现寻租等不符合市场规律的行为。但是，由于国有企业在我国市场经济中的独特地位，其社会属性也有可能使其具有绩效劣势。具体来说，政府会让国有企业在运营过程中更多地考虑社会效益而不仅仅是经济利益（Fan et al.，2007），因此，为了解决劳动力就业问题，国有企业更有可能雇用过多的劳动力（Boycko et al.，1996），但是过多的劳动力可能会带来一些潜在风险，如雇佣的劳动力不一定是岗位所需，使得劳动力结构偏离部门发展的需要，故此，如何在国有企业中有效使用税收优惠政策就显得格外重要。

（二）中小企业税收优惠政策的实施依据

中小企业是我国混合所有制经济的重要组成部分。在我国，中小企业数量十分庞大，占我国企业总数的90%以上，创造的经济总额占GDP的60%，每年所创造的税收收入占全国税收总收入的一半，提供了75%以上的城镇就业岗位②，因此，中小企业在发展经济、促进就业、改善民生等诸多方面具有重要的战略地位。迪亚兹（2011）认为，不同国家市场运作过程中所产生的经济效率在理论上是能够趋同的，但是由于政府对中小企业的成长和发展采取了不同的激励政策，实际上却并未趋同。小林健三（2013）认为，20世纪70年代日本经济的迅速发展得益于政府提出了针对中小企业的出口、收入增长的税收计划。相对于大型企业来说，中小企业由于缺乏规模效应，且在人力、物力等方面的吸引力和获取明显不足，因此普遍面临着较大的投融资问题，特别是在经济转型阶段，资本市场对其挤出效应更甚，进一步加剧了中小企业的融资问题。

（三）高新技术产业税收优惠政策的实施依据

外部效应很大的科技产品需要政府税收的支持，才能保证供给以满足经济发展的需要。由于高新技术产品自身的特殊性，在开发研究的早期需要投入大量资金，而产品一旦投入社会就会立刻在全社会形成极大的经济效益和社会效益，且由于正外部性的存在，这种开发成本和收益的不对称性会导致企业不可能也没有能力充分提供 （姚雯和刘传江，2010）。因此，高新技术产业的发展离不开政府的参与，而政府干预宏观经济运行的主要手段就是财税政策，就高新技术产业而言，政府的财税政策尤其是税收优惠政策对高科技企业的发展有着重要的推动效应 （张同斌和高铁梅，2012）。

（四）战略性新兴产业税收优惠政策的实施依据

在科技兴国背景下，《十三五规划纲要》不仅将“支持战略性新兴产业发展”写入其中，更提出“使战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到15%”③的目标，2017年“两会”进一步明确“加快培育壮大新兴产业，全面实施战略性新兴产业发展规划”。战略性新兴产业与高新技术产业相似，具有前期资金投入高、开发研究风险大及资金回笼周期长等特点，因此，其顺利发展必须依靠政府财政手段的引导和扶持。储德银等（2016）分别分析了财政补贴和税收优惠这两种财税手段对战略性新兴产业的创新投入和研发费用投入的影响，发现不管是采取财政补贴的形式还是税收优惠的形式，都会对创新投入和研发费用的增加产生刺激作用。巫强（2014）探讨了不同发放方式的财政研发补贴对战略性新兴产业创新的影响，认为以比率形式发放研发补贴更能够提高其产出。因此，企业税收优惠政策对战略性新兴产业的发展尤为重要。

三、企业税收优惠政策对经济增长的影响

企业税收优惠政策是财税手段干预经济的重要举措之一，现有文献中的一个普遍观点是企业税收优惠政策可以降低企业的生产成本，并提高生产率，促进经济发展。近年来，大量的理论与实证研究关注了企业税收优惠政策对经济增长的影响，具体路径主要通过对创新、R&D（research and development，科学研究与试验发展）投资、就业、区域经济等的影响方面体现。本文以企业为纽带，从企业税收优惠政策对企业创新和企业投资行为两方面的影响，归纳其对生产率和经济增长的影响。

（一）企业税收优惠政策对企业R&D的影响

1、企业税收优惠政策影响企业R&D的理论研究。理论研究层面，现有的国内外文献尝试利用不同的传导路径来解释企业税收优惠政策对生产率和经济增长的影响。在市场经济中，可以将政府的政策作为传达政府政策取向的一种信号，因此，得到政策扶持的行业或企业在未来会得到发展（Robin Kleer，2008）。 古 典 经 济 学 家 Schumpeter（1947）认为，企业家在公司不断发展的过程中所从事的R&D行为以及其对创新成果的传播，是社会经济系统在周期性运动中呈现出螺旋式和不断发展的根本动力。Karen Dynan（2018）从经济理论出发，分别研究了实际利率、工资增长水平和税收政策的主观性对生产率及经济增长的影响，认为实际利率的降低会导致生产率水平的降低，这种伴随着生产率的降低而降低的实际利率会对货币政策的功能施加限制并加剧有效需求的不足，从而会影响经济的宏观表现 （Kiley and Roberts，2017）。 Dejan Ravselj and Aleksander Aristovnik（2018）认为，企业R&D投资力度在经济的可持续增长中扮演着越来越重要的角色，而政府对企业创新的税收优惠有利于推动企业的发展，进而为经济的发展增添动力。我国学者李浩研和崔景华（2014）认为税收优惠对企业的直接作用在于能够降低企业创新成本，分担研发风险，从而鼓励企业增加创新投入。

2、企业税收优惠政策影响企业R&D的实证研究。随着理论模型的发展以及数据可获取性的增强，有关企业税收优惠政策对企业创新行为影响的实证研究也越来越多。Gregory Tassey（2007）通过研究美国的研发支出，发现税收激励能够有效促进企业研发，但是会受到诸如企业规模、研发能力和政策覆盖面等因素的影响。Nola and Rpper（2009）以1994-2002年爱尔兰和北爱尔兰的数据为样本，从研发活动的比例、产品改进式的创新活动和新产品开发式的创新活动三个角度分析了政府补助与企业创新之间的关系，并证实了政府补助的积极作用。 Bjoern Alecke et al.（2012）以专利申请数量为因变量进行实证分析，发现享受优惠政策的公司所申请的专利数量要远远多于没有享受到的公司，从侧面反映了税收优惠措施对企业创新活动的激励作用。Pere（2013）通过分析西班牙制造业公司1998-2009年间的数据发现，税收优惠政策可以诱导公司增加R&D活动。在国内，陆国庆等（2014）将2010-2012年中小板和创业板的上市企业作为研究对象，以企业当年的营业收入作为衡量税收优惠政策实施效果的标准，结果发现创新补贴对于提高企业创新有正向的激励作用。许芳菲（2017）利用2016年成都市高新技术企业相关数据分析了成都市高新技术产业在研发投入过程中税收优惠政策的作用，得出结论：现行的高新技术企业税收优惠政策对企业研发投入R&D的影响是显著的，达到了税收优惠政策制定的目的。

（二）企业税收优惠政策对企业投资的影响

1、企业税收优惠政策影响企业投资的理论研究。在现代理论研究中，关于税收政策对企业投资影响的研究通常是在由Jorgenson（1963）提出的新古典主义投资理论的框架下形成，并在Tobin（1969）提出的q投资理论的基础上进行的。Hayashi（1982）在考虑资本成本的前提下，首先假定资本的调整成本是一个凸函数形式，并将其引入到托宾q投资理论模型中。Adina Martins（2007）在欧洲联合的背景下研究政府的财政政策对企业投资决策的影响，认为政府通常会使用税收抵免、税收优惠的方式来影响企业的投资行为，而且这些财税政策在企业的投资决策中扮演着十分重要的角色。斯科特和瑞恩（2012）研究了美国在次贷危机期间对中小企业的扶持政策，认为在经济尚未达到帕累托最优状态时，政府制定和实施企业税收优惠将在生产要素和资源的优化配置中发挥作用。

2、有效平均税率对企业投资行为的影响。在我国，政府针对不同所有制性质的企业实施了不同的税收优惠政策，从有效平均税率的角度来看，民营企业的有效平均税率最高，而外商投资企业最低。贾俊雪（2014）通过实证分析，研究了税收激励、平均税率与企业进入的关系，认为降低企业的有效平均税率对我国的内资、民营和外商投资企业的进入均具有显著的促进作用，其中对外商投资企业的影响最为突出。在国外研究中，Klemm and Parys （2012） 在 Devereux and Griffith发现EATR（effective average tax rate，有效平均税率）对公司在国外的投资决策有重大影响的基础上，扩展了EATR框架，以适应那些处于免税期的企业。以东盟国家为研究对象，Botman et al.（2010）计算了东盟国家的EATR，其中在菲律宾的税收政策选择中，他们发现相应的EATR在该地区具有可比性。Abbas and Klemm（2013）考察了包括东盟国家在内的50个发展中国家1996-2007年的EATR情况，与Botman et al.的研究结果类似，他们也认为EATR与政府税收激励相关，但是研究没有明确报告EATR受政府财税政策影响的程度。Athiphat Muthitacharoen（2016）研究使用EATR测量评估税收优惠对投资区域选择激励的影响，结果表明免税期往往有利于组织松散的公司以及利润丰厚的公司。

3、企业税收优惠政策影响企业投资的实证研究。在实证研究方面，Tiago Soares et al.（2014）为了研究企业的R&D投资与政府的研发税收激励对企业发展的同步影响，选取了21个OECD国家35种不同行业于2003-2012年间的1127个面板数据进行实证研究，发现企业的研发投入以及政府为增加研发支出而对私人部门制定的财税政策，在中期内会影响企业的发展和经济的增长。Ryan Woodgate（2018）在研究了欧盟国家之间税收竞争的基础上，将税收优惠政策对企业投资行为的影响与Kalekian模型相结合，认为公司所得税率通过影响跨国公司的资本分配来影响企业的投资行为。 Václav Vybíhal（2017）以外商直接投资作为研究目标，从不同行业中选取了30个企业作为研究样本，建立了一个财政有效性指标来检验税收优惠政策对受益企业投资行为激励的有效性，认为政府的财税激励政策确实对企业尤其是外商投资企业的投资行为起到了一定的激励作用。在国内研究中，石绍宾等（2017）运用2015年A股上市公司数据对企业研发过程中所得税优惠政策的效应从倾向得分和多元线性回归两个方面进行了测度，结果都验证了企业所得税优惠政策对企业研发投入及产出的激励效应。毛德凤等（2016）采用倍差法对国工商联2006-2012年民营企业抽样调查得到的数据进行了详细研究，认为税收优惠和税收激励政策都会对民营企业投资行为产生积极影响，而且税收激励还可以推进企业新增投资。

四、企业税收优惠政策对劳动力就业的影响

（一）企业税收优惠政策对社会就业的影响效果

一项政策的好坏往往取决于其是否实现了最终目标，针对企业税收优惠政策对社会就业的影响效果问题，国内外的研究中都还存在着一定争议。 García-Manjón and Romero-Merino（2012）认为企业税收优惠对就业有激励效果，从商业层面来看，知识的创造预计会影响公司销量的增长、公司的盈利能力以及对就业机会的创造，并且会在研发投资和企业增长之间产生预期的正相关关系。因此，政府可以通过对企业的知识创造过程施加优惠政策来间接影响企业接受劳动力就业的能力。但是也有许多学者如Steven Davis and Magnus Henrekson（2005）提出企业税收优惠政策对就业的影响并不如大家所设想的那么显著，甚至还有副作用。在国内，饶勇（2006）在其研究中发现我国现行企业税收优惠政策已经对我国的就业和经济发展产生了积极影响。但是也有学者对税收优惠的积极作用持怀疑态度，如陈永伟和徐冬林（2011）通过构建一个简单的双变量结构向量自回归模型，来分析税收优惠政策对促进就业的动态效应。实证结果表明，税收优惠政策并没有对促进就业产生积极效应。

（二）不同税种的课税对社会就业的影响

从课税角度来看，Joseph E.Stiglitz（1999）提出政府可以通过提高税率增加企业税收进而增加企业的解雇成本来抑制企业随意削减劳动力的行为。 Steven Davis and Magnus Henrekson（2005）研究发现，对劳动所得课税会降低人们的劳动积极性，使纳税人减少劳动。但是也有个别研究认为对劳动征税与劳动供给关系不大（Kosi and Tanja et al.，2006）。 Sonedda（2006）通过建立 VAR 模型实证分析了六个欧洲国家在1974-1997年间政府的劳动税收政策对社会就业的作用，发现虽然国家劳动税收政策不同会对就业产生不同的影响效果，但从总体上来说，结果都是不显著的。在我国，王跃堂等（2012）以2008年我国企业所得税改革为实验背景，检验了企业所得税对企业劳动需求的影响，认为两者在相关关系上是呈反方向变动的。从商品税的角度来分析，李炜光（2016）认为我国以商品税为主的税制结构实际上与当前政府所实行的一些鼓励就业创业的政策是背道而驰的。

五、企业税收优惠政策的负面影响及减缓影响的相关财税政策建议

综合上述文献可以看出，企业税收优惠政策会促进生产率的提升，拉动经济增长，但是也有学者担心企业税收优惠政策可能会带来税收不公平、区域内税收竞争、增加经济发展的地区差异性等负面影响。我国现行企业税收优惠政策主要是以产业优惠为主、区域优惠为辅。而且在各项企业税收优惠政策的落实过程中，由于存在信息不对称，政策的目标有时可能会与企业的目标相背离。此外，由于许多优惠政策是地区性的，导致政府官员在企业获准享受税收优惠上具有较大的决策空间，这在一定程度上影响了市场运行的效率性和公平性。因此，如果无法从政策上进一步规范企业税收优惠政策的实施，其效果将会大打折扣。所以，如何发挥财税政策的作用，从而缓解企业税收优惠政策对市场经济可能带来的负面影响成为众多学者探讨的问题。

（一）企业税收优惠政策对地区经济发展不平衡的影响

在中国，甚至在许多发展中国家，减税让利、给予税收优惠或税收抵免一直是吸引资本的重要手段（刘穷志，2017）。在某些国家，政府会选择一片区域，作为吸引外资、扩大出口以及进行外汇储备等关键性政策工具的实施地 （Jenkins and Arce，2016）。在我国改革开放初期，国家通过在东南沿海地区对外国投资和外资企业实行税收优惠吸引了一大批外资或外国企业进入我国，但是由于这种政策的区域性特征，只会对政策实施地的经济产生促进作用，对其他地区的积极影响则不那么明显（Adam A.Ambroziak，2016）。 此外，地区间企业税收优惠政策的不同，还会造成辖区间投资环境的差异，资本对投资环境的偏好性，会使得投资环境较好的地区，其对资本的吸引力就会较强，从而保持较高水平的经济增长（Rehme，2014），而对于政策扶持力度较小的地区，其经济发展只会越来越落后，从而造成地区间发展水平差异的进一步拉大。

（二）企业税收优惠政策对税收中立的负面影响

税收中立是指同一市场中的企业不因税收待遇的差异而造成竞争差异，特别是在国企与非国企之间，这一概念最早来自“竞争中立”理念。Rennie and Lindsay（2011）将应对市场竞争中不同性质的商业组织由于享有的税收优惠或税收抵免等税收政策的不同而导致政策扭曲的措施称为 “竞争中立”。我国在《企业所得税法》及其实施条例的有关规定中体现了税收的中立性，但是根据李元旭和宋渊洋（2011）的实证分析，民营企业与国有企业虽然在获得的企业税收优惠方面并没有表现出明显差异，但是就适用的税率来看，民营企业明显高于国有企业，这说明了我国税收的中立性由于企业税收优惠政策的实施在某些方面实际上是不够到位的。企业税收优惠政策所导致的税收不中立虽然刺激了某些产业的发展，加速了产业结构的优化调整，但从长远来看，这种做法会对市场经济主体的多样性造成损害，同时也是对我国基本经济政策的一种背离。

（三）减缓企业税收优惠政策负面影响的财税政策建议

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专门论及，要加强对国家税收优惠政策特别是不同区域内税收优惠的规范管理，将税收优惠政策纳入税收法律法规中统一管理，以此凸显税收优惠政策对经济发展、区域竞争等方面的重要意义。

1、提高企业税收优惠政策的法律效力。我国当前有关企业税收优惠的法律政策大多都是以公告、通知等形式由财政部、税务局或政府部门发出的，法律效力低且变动频繁，这往往会使许多中小微企业家因政策解读困难而放弃申请税收优惠，从而降低政府财税政策实施的效力。而且法律效力的层级低，导致地方政府在政策实施中有较大的随意性，极易造成税收非中立。因此，应当规范管理企业税收优惠政策的实施，加强社会公众对政策的可信度和正确解读，在梳理现有企业税收优惠政策的基础上，合并类似相关政策，整合分散在各法律法规中的税收政策，以此来加强税收立法，提高税收政策的权威性和稳定性。

2、优化企业税收优惠政策的结构。从当前来看，为了缓解企业税收优惠政策对区域经济协调发展已经造成的负面效应，我国政府应在已有政策的基础上更加突出重点，加大对高新技术等发展前景好且投资需求大的行业以及现代服务行业的税收优惠力度（梁俊娇等，2017）。安体富和蒋震（2008）通过研究我国当前税收优惠制度对区域协调发展的逆向调节作用，认为一项政策的实施必须要注重其在不同地区间的协调使用，否则必然会导致地区间的失衡，就企业税收优惠政策来说，要注意东部地区与中西部地区之间的协调，不仅要扩大政策覆盖的地域范围，还应扩大政策所涵盖的行业范围，要遵循东部地区以产业税收优惠为主，区域税收优惠为辅的原则，西部地区恰好相反，应以区域税收优惠为主，产业税收优惠为辅。

3、加大对中西部等发展落后地区的企业税收优惠力度。在我国税收结构优化和结构性减税的背景下，加大对中西部等发展落后地区的企业税收优惠力度，缓解区域经济发展的失衡问题，消除企业税收优惠政策对我国经济协调发展可能带来的负面影响，政府应当对当前的企业税收优惠政策施以调整（王曙光和金向鑫，2014）。比如根据地方特色，对自然资源如煤炭、太阳能等较为丰富的地区，以其资源税的完善为纽带，减少税收优惠政策对地区差距扩大的负效应。而我国大量的自然资源分布在中西部地区，所以，针对该地区的税收优惠政策应与东部地区相异，若将不同发展模式的地区的税收优惠政策“趋同化”，不仅起不到协调区域经济发展的作用，反而会对国家的整体经济造成不利影响（张贻奏，2012）。

六、结论与展望

综上所述，在关于企业税收优惠政策的经济效应研究中，学者们肯定了税收优惠政策在促进经济增长方面的积极作用，同时也揭示了现有研究由于税收优惠政策使用不当所带来的消极影响，企业税收优惠政策可能会导致区域经济发展不平衡和税收非中立。总体上，企业税收优惠政策主要以企业创新和企业投资为着力点，但由于学者们研究的样本与参数变量不同，实证研究并没有得出统一结论。文献研究表明，合理的财税政策对应对企业税收优惠政策可能带来的负面影响有重要意义。对此，学者们提出可以从提高企业税收优惠政策的法律效力、优化企业税收优惠政策结构以及加大对中西部等发展落后地区的企业税收优惠力度等措施来进行应对。

目前关于企业税收优惠政策对经济影响的研究已经取得了很多成果，但在企业税收优惠政策的影响路径和机制、数据和研究对象等方面存在如下问题：

第一，企业税收优惠政策的影响机制复杂，而能够被引入模型的参数有限，有待更为清晰的理论梳理。很多研究企业税收优惠政策的已有文献运用新古典经济增长模型或者投资理论的方法，这类模型的一个普遍问题是，如何引入企业税收优惠的影响。目前大多数模型都将企业创新和企业投资作为企业税收优惠的替代品引入模型进行分析。而实际中，企业税收优惠政策对经济的影响路径要复杂得多，政府对企业实施优惠政策实际上也是一种投资行为，这也会对其他资本的投入产生影响。因此，探究企业税收优惠政策影响经济的路径还需要更深入地理解其机理和发展，探索如何将企业税收优惠政策直接引入模型将是未来研究的一个重要方向。

第二，我国企业税收优惠政策的经济效应与协调效应评估有待进一步论证。大数据的获得与实证研究的稳健性成为下一步亟待解决的问题。尽管现有文献对企业税收优惠政策的经济影响给予了广泛关注，但是由于政策的内涵广泛和对政策工具的滥用，导致其对经济实际影响的政策评估和协调机制并不明确且统计数据难以获得。另外，企业税收优惠政策对经济增长的影响估算通常依赖于影响指标的选取，而影响指标的多样性也给系统、全面的实证研究施加了阻碍；同时，指标选取的差异也导致了实证研究结果的多样性，从上述归纳中可以看出，对于企业税收优惠政策的经济效应以及其对劳动力就业的影响，目前并没有得出一个统一的结论。现有文献中的实证研究方法比较单一，实证研究结果的稳健性不够，未来需要利用更多国家和行业的实证数据展开研究，以填补理论研究和实证计量之间的缺口。

总而言之，由于企业税收优惠的政策特殊性，以及其在我国财税政策和地区经济发展中的特殊地位，探索其在企业运行方面的政策措施对经济的影响始终是一个很重要的话题。同时也应意识到，当企业税收优惠政策在实施过程中同政策制定的初衷出现偏离时，会导致其对于未来经济增长、劳动力就业以及区域经济协调发展影响的不确定。鉴于此，探讨如何制定最优的财税政策来规避其负面影响，以期促进经济增长、提高经济发展的协调性和可持续性意义重大。■

注释：

①新华社.中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报 [EB/OL].（2013-11-12）.http：//www.xinhuanet.com//politics/2013-11/12/c_118113455.htm.

②数据来源：《中国中小企业年鉴（2012）》。

③新华社.中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].（2016-03-17）.http：//www.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm.