甘肃税收营商环境研究

甘肃省税务局课题组

内容提要：在党中央、国务院着力营造良好营商环境的部署要求下，营造良好的税收营商环境成为税务部门优化纳税服务的重要方面。本文从国内外营商环境评价标准和体系指标对比分析入手，结合甘肃实际，深入分析税收营商环境方面存在的问题，并提出了相应的建议。

近年来，党中央、国务院高度重视营商环境建设，先后出台了诸多改革措施。国家税务总局连续四年开展了“便民春风行动”，从不同维度出台减轻纳税人负担、增加纳税人便利、刺激实体经济增长等服务举措，纳税人获得感和满意度明显提升。甘肃省委、省政府结合“转变作风改善发展环境建设年”和“营商环境建设年”等系列活动，优化营商环境。

一、国内外营商环境建设评价体系研究

（一）国际方面

在营商环境建设评价体系方面，目前国际上影响最广泛的是世界银行营商环境评价体系和每年发布的营商环境报告。世界银行营商环境评价体系包括开办企业要求、办理施工许可、获得电力、财产登记、获得信贷、保护投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、破产办理和劳动力市场监管等11项一级指标，具体细化为43项二级指标。涉及税收的指标主要有纳税一级指标及分设的四个具体评价指标。包括：纳税数目（Payments）、纳税时间（Time to comply）、总税率（Total tax rate）与报税后指标（Post-filing index），得分权重均为25%。

世界银行委托普华永道会计师事务所，选取北京和上海两个城市作为样本，对我国营商环境进行总体评价。在参与评价的189个经济体中，我国纳税指标2018年排名第130位。纳税指标排名靠后的主要影响因素主要有四点：一是总税费率过高。其中社会保险费率影响最大；二是申报缴款时间较长。其中社会保险费征收时间长和纳税准备时间长影响较大；三是报税后程序指数得分偏低。主要是我国实行增值税进项税额留抵法导致增值税退税指标得分为零，影响最大；四是申报交款次数按照税种计算，得分偏低。

（二）国内方面

一些大学和研究机构探索推出了营商环境的调查方案和评价体系。国务院第196次常务会议做出关于“借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制，逐步在全国推行”的决策部署，加快了中国官方关于营商环境评价体系建设的步伐。国家发改委将主要从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度，来构建中国特色、国际可比的指标体系，在2018年底前完成建设，并在东、中、西部和东北地区选取22个城市进行了试评价。①发改委：《年底前构建营商环境评价机制，于22城试评价》，中国新闻网，2018.09.06。

二、国内外优化税收营商环境的先进经验

税收营商环境实际上是通过衡量企业的税收负担和遵从成本来判断一个经济体的税收制度和税收管理是否有利于企业发展②李林木，宛江，潘颖：《我国税务营商环境的国际比较与优化对策》，《税务研究》，2018年第4期。。分析借鉴国内外营商环境方面的好做法，对于推进税收营商环境建设具有重要的启发和借鉴意义。

（一）国外优化税收营商环境主要做法

1.美国优化税收营商环境的主要做法

一是改革税收征管组织模式。美国联邦及各州税制复杂且重叠交错。美国税务机构从2000年开始调整，建立税源分类专业化管理模式，改善纳税环境。二是便利纳税申报。2002年，美国联邦税务局已有35%的个人和一些公司通过电子申报，各州和地方税务机关也有自己的电子申报系统。约50%以上的企业和95%以上的个人都是通过委托会计师事务所或注册会计师、代理人、律师等代理纳税事宜。③The World Bank Doing business 2012，Economy Profile：U.S.A http：//www.doingbusiness.org。三是通过税收优惠建立低税负、多资助的经营环境。④王绍乐：《税务营商环境问题研究》，北京：中国税务出版社，2015。

2.日本优化税收营商环境的主要做法

一是改革组织结构，实施分类管理和专业化服务。日本税务系统按纳税人大、中、小分类建立税收管理模式。日本国税厅还设立“税务调整官”“检察官”制度，“一站式”处理纳税人意见，监督和约束税务官员，保证居民的信赖和理解，确保良好的税务环境。二是重视宣传、联系和咨询，创造良好的纳税氛围。日本国税厅和文部省、公共团体、教育机构等共同成立了“租税教育促进协议会”，通过办学习班、开发税法游戏（动漫）、征集文章、派遣讲师到中小学讲座等开展税法教育。另外，日本还通过包括间接税在内的各类协会等社会团体，经常组织纳税人开展一些讲座和联谊活动。日本税务部门建立周末和假日的税务相谈室、电话和互联网咨询服务机制。三是简化法规，推行电子申报、多渠道缴税和税务代理。⑤The World Bank Doing business 2012，Economy Profile：Japan，http：//www.doingbusiness.org。

3.德国优化税收营商环境的主要做法

一是实行低税率政策。2008年税制改革后，德国的企业所得税和交易税的联合税率由39%降低到29%左右。其中，企业所得税税率从25%调整到15%，部分交易税税率从5%降低至3.5%。⑥OECD.Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries：Comparative information Series（2010）。二是税收信息化全过程管理保证纳税便利、规范。德国实行财税分权制度，在税收管理上联邦与州合作。地方政府（市、乡镇）的税收征管由地方税务机构负责。目前，德国的税收信息化管理已覆盖整个税收环节。德国税务管理信息系统与金融信贷、保险、劳动与社会保障信息系统等相连，可以对纳税人进行全方位的监管。①The World Bank Doing Business 2012，Economy Profile：Germany，http：//www.doingbusiness.org。

（二）国内优化税收营商环境的主要做法

我国在优化税收营商环境方面也做了有益探索，其中影响比较大的如浙江省“最多跑一次”改革、税务系统“便民春风行动”等。

1.浙江“最多跑一次”改革

2017年，浙江省在总结四张清单一张网（“四张清单”，即行政权力清单、政府责任清单、投资负面清单、财政专项资金管理清单；“一张网”，即浙江政务服务网）建设的基础上，推出了“最多跑一次”改革。“最多跑一次”改革是以目标导向的倒逼式改革。以群众“最多跑一次”为改革目标，倒逼省及省以下各层级政府和各部门的协调合作，使原来分散在不同层级和不同部门的事务得以重新梳理，使各部门尽最大可能简化政府办事流程、减少繁文缛节、强化部门间协调合作，提升政府审批和政府服务的效率。目前浙江“最多跑一次改革”已由地方实践上升到全国推广。

2.税务系统的“便民办税春风行动”

税务系统自2014年开始推出“便民办税春风行动”，分别以“三个服务、三个实在、三个禁止”“改革·合作”“提升·创响”“新时代·新税貌”为主题，在影响纳税人满意度和获得感等诸多因素上发力，一定程度上便利了纳税人，有效改善了税收营商环境。

一是简政放权，为市场主体松绑减负。截至目前，税务部门仅保留7项行政许可，且增值税税控系统最高开票限额审批和企业选择机构纳税等2个事项正在试点取消。二是征管创新，营造便利高效办税环境。通过实行不同领域的“规范”，促使全国执法一把尺子，服务一个标准，在制度层面上缩小了地域差异，在全国范围内营造便利高效的办税环境。三是优化服务，便利化改革降低纳税成本。全国税务系统全部开通各自的网上办税服务厅，实现了纳税人的信息采集、申报缴税、发票业务等办税事项的网上办理。12366纳税服务平台也被纳税人逐渐认可，成为纳税咨询、投诉举报等重要平台，并覆盖所有税务局。税收优惠备案制、税收优惠不来即享、“同城通办”“省内通办”和“全国通办”等一系列便利化改革举措，减少了纳税时间，降低了涉税成本。

三、甘肃税务系统在优化营商环境建设方面的做法与不足

（一）主要做法

一是凝聚共识，切实提高思想认识。甘肃税务部门持续开展“放管服”改革、优化营商环境建设工作，对标世界银行营商环境调查指标体系，特别是2018年，全面落实国务院营商环境建设的有关规定和省委省政府“转变作风改善发展环境建设年”的实施方案，坚持问题导向，从政策制定、措施落实、宣传辅导、汇报沟通、税收执法等六个方面开展自查和督导调研工作，切实解决营商环境建设中的具体问题，提升税收服务地方经济发展的能力。

二是创新措施，开展办税便利化改革。全省税务系统推进办税事项“最多跑一次”改革，发布“最多跑一次”清单，涉及11类154项税收业务，占到税务部门全部办税事项的80%以上。针对新办纳税人办税事项集中、手续复杂的现状，税务部门推出新办“套餐式”服务，将新办纳税人可能涉及的12个办税事项和24张申请表单进行融合，实行一次性办理，纳税人办税时间压缩幅度达到50%以上。持续深化商事制度改革，加强与工商部门合作，在“多证合一”的基础上，对企业首次办税信息采集流程进行再简化，努力将纳税人就业创业的门槛进一步降低。实行的涉税事项“容缺受理”服务和税收优惠不来即享，让容缺与诚信有力结合，实现“最多跑一次”清单内容全部一次办结，进一步减少办理环节，提高办理效率。

三是信息助跑，大幅提升服务效能。依托“互联网+”，甘肃省建成了电子税务局，开发了纳税申报、税款缴纳、发票申领、报告备案、办税查询等13类153项办税功能。这使得税务部门办税服务效能明显提升，办税服务厅压力有效缓解，真正实现了纳税人办税“多走网路，少跑甚至不跑马路”。

四是法治引领，着力营造公平公正。在全省税务系统推进落实“双随机、一公开”制度。下发《关于全面联合推进规范和减少税务检查工作的通知》，进一步规范进户执法行为，涉及同一纳税人的一律实行联合稽查、检查，坚决避免多头查、重复查的问题。制定并实施税务行政处罚裁量基准，对8大类61项税收违法行为确定了统一的处罚标准，实现“一把尺子”裁量。对法律法规中相对宽泛的税务行政裁量权进一步细化和压缩，防止和减少税务机关随意执法、选择性执法等问题，将依法行政从宏观层面落实到具体执法中，营造更加公平公正的税收法治环境。

（二）存在的不足

近年来甘肃省税务系统持续推进“放管服”改革、建设优化税收营商环境，取得了明显成效，但与全面深化改革的新形势新要求和广大纳税人和基层税务干部期盼相比，在思想理念、制度机制、管理手段等方面仍存在问题和不足。

一是思想观念仍需解放。有的基层税务部门对提升纳税遵从度和实现征纳和谐的重要性认识不足，管理与服务矛盾协调处理不到位的情况时有发生，有的干部认为要严格执法，不需要服务。比如从实地调研情况来看，针对一些税收法律或者征管制度没有明确规定的事项，基层干部改革创新动力不足，解决“疑难”问题不力，不敢办、推诿不愿办的情况时有发生，影响到营商环境建设。例如：某市一户企业经法院公开拍卖竞拍得到一块不动产（土地），在办理不动产过户手续时，不动产部门要求提供税务部门开具的发票。但是当企业到税务部门开具发票时，由于是法院公开拍卖，没有出售方，发票开具方面的规定没有对这类事项进行规定，基层税务干部不敢开具发票，导致企业无法按期过户，影响到企业的经营发展。

二是基层干部素质能力不高。甘肃地处内陆，经济社会发展相对滞后。从税务干部情况看，同时掌握税收、会计、英语、计算机、经济等专业知识和实战经验的人员不足，基层税务干部队伍存在低学历、高年龄的情况。通过调研了解，作为纳税服务第一线、直接与纳税人打交道的办税服务厅人员中，大部分为招聘人员，知识更新跟不上，对信息工具运用不熟练，导致解答问题不准、纳税人排队等候，影响了纳税服务质量。

三是纳税服务的精准性和个性化不强。甘肃税务系统资源有限，服务内容扩展不足。随着信息化对社会影响程度越来越深，纳税人的需求也呈现出多元化、个性化的情况。甘肃税务常规服务开展得相对较好，但是个性化的服务质量不高，存在“服务供需错位”的现象。

四是软件兼容不够，大数据应用质量不高。甘肃税务部门重视大数据的运用，但是如何用、怎样用，还在摸索阶段，数据运用的质量不高。与此同时，税务机关内部也存在信息不畅通、各个税种软件不兼容的情况，比如电子税务局虽然是一个服务平台，但是若想提高服务质量，需要系统内部各个管理软件的融合，一旦一个系统出现问题，就影响整体办税效率，严重的还会造成整个网络瘫痪。在基层调研中，有纳税人反映电子税务局运行中系统存在不稳定等问题。还有纳税人通过电子税务局申请领购了增值税普通发票，但是仍然需要跑到实体办税服务厅领取纸质版发票，没有解决好“最后一公里”的问题。

五是中介服务的功能发挥不充分。甘肃作为欠发达地区，政府服务不足、效率低下的情况下，尤其需要社会中介来弥补相应的服务，这样才能与相对发达的省份形成竞争优势。但是目前甘肃社会化纳税服务定位尚不明确，社会专业服务组织数量不多，注册税务师、会计师等专业服务机构从业人数不多、质量不高等情况并存，社会中介促进纳税服务社会化的作用还远远没有得到应有的发挥。

四、优化税收营商环境的建议

（一）切实转变思想观念，推动纳税服务改革创新

1.将以人民为中心的理念贯穿税务工作始终

党的十九大提出了“以人民为中心”的理念，税务系统和税务干部更要以纳税人为中心，切实推进“放管服”改革，特别是结合甘肃地域发展实际，以时不我待、发展离不开税收营商环境改善的紧迫感和责任感来推动纳税服务质量的提升，提供比其他地方更加贴切、高效、优质的服务，切实发挥税收服务地方经济发展职能。对于纳税服务和税收征管过程中涉及纳税人的诸多个性问题，要善于从优化营商环境、服务纳税人发展的角度看待和处理问题，及时解决纳税人的实际问题。

2.鼓励干部担当，构建“亲清”政商关系

执法责任制和过于严厉的问责让基层税务干部在面对拿不准、吃不透、看不明的事项时，过于审慎，导致应该给纳税人及时办理的事项不能办理。因此要鼓励干部大胆创新，勇于担当，对新情况、新问题，要避免因循守旧，主动寻求解决之道。同时，要落实容错纠错机制，税务系统要建立具体的操作办法，给基层税务干部解放思想创新工作提供制度依据。要构建“亲清”政商关系，想纳税人之所想，忧纳税人之所忧，将企业家视为“亲人”。同时保持“清正”关系，不以权谋私，不权钱交易。

3.认真落实减税降费改革政策

甘肃各级税务部门要切实转变思想观念，从促进和服务地方经济发展、积极涵养税源的高度认真落实国家出台的各项减税降费政策，特别是“营改增”、小微企业减税、推动创新投资发展的税收减免等优惠政策，让企业感受到减税降费的红利，吸引更多的投资者来甘肃投资发展。

（二）加强干部队伍素质建设，提升纳税服务软实力

纳税服务质量的提升，在政策措施确定之后，干部队伍的素质和执行力是最关键的因素。

1.加强思想政治教育

要加强对纳税服务人员群众路线教育，推动税务干部认真落实“便民春风行动”和“最多跑一次改革”等，增强行动的自觉性。要加强岗位责任教育，加强中国税务精神实践锻炼，将“忠诚担当、崇法守纪、兴税强国”中国税务精神作为干事创业的座右铭，教育干部树立“靠素质立身，靠事业进步”理念，推动干部爱岗敬业，为民服务。

2.积极搭建平台

各级税务组织要为广大干部搭建干事创业、施展才华的舞台，推动干部在事业中提升素质和专业能力，激发干部干事创业热情。要建立激励机制，为想干事、能干事的干部创造更多的舞台，特别是要健全正向激励机制，落实容错纠错办法，保护改革者、鼓励探索者、宽容失误者，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。

3.加强技能培训

新时期税收业务知识更新变化非常快，信息技术对纳税服务的影响也正在加速。这种情况下，需要加强对税务干部业务知识能力的培训，特别是对一线税务干部的业务更新培训，确保税务干部随着税收改革及时更新知识体系，以便为纳税人在税收管理、业务咨询方面提供准确的服务。建议每三年至少开展一次税收执法和服务一线人员的业务知识轮训。要保证培训干部岗位的稳定性，促进知识更新与岗位的匹配，实现纳税服务的效益最大化。

（三）坚持问题导向，提升纳税服务的精准性科学化

1.深入推进“最多跑一次”改革

目前甘肃税务系统推进“最多跑一次”改革，让纳税人在资料齐全的前提下，最多到税务局只能跑一次，将涉税事项办理完毕。这一改革得到了纳税人、缴费人的赞赏。建议各级税务部门深化“最多跑一次”改革。要坚持问题导向，注重调研，精准掌握纳税人的服务需求，针对不同的服务项目推出相应的服务措施，特别是要通过办税服务厅、税收调查、明察暗访、服务网站等方式，多渠道收集纳税人个性化的服务需求，为实现“最多跑一次”改革奠定基础。其次，要实施分级分类管理，充分挖掘大数据在纳税服务中的功能，按照纳税服务集中需求和变化趋势，以及税收办理重点事项，及时分析响应，并将其作为税务部门改进纳税服务的依据。

2.加强电子税务局建设，以“网路”代替“马路”

由于甘肃经济社会发展还存在差距，电子税务局建设方面也存在一些不足，特别是网路服务的稳定性、软件优化和集成整合方面，与纳税人的需求相比还存在差距。对此，要求各级税务部门特别是税务所、办税服务厅等涉税一线的部门通过电子税务局、网上办税客户端、微信公众号、手机办税APP、24小时自助办税机等平台的应用，及时更新软件，辅导按收入使用电子化设备，使纳税人多走网路、少跑马路，足不出户便可享受便利快捷的纳税服务。

3.充分发挥中介服务功能，提升服务的精准性

要鼓励和培育税务师事务所、会计师事务所、律师事务所的发展，要加大政府购买服务的力度，通过政府购买服务，提升行业发展水平。加强中介服务与税务部门合作，为纳税人提供包括专业税收宣传咨询、教育培训、发票领购、税银合作、技术服务、申报服务等在内的专业服务，减轻纳税人学习专业化税收知识的负担，避免因缺乏专业知识造成税收风险，影响企业诚信经营、依法纳税的信用记录。