内蒙古地区生态草牧业政策梳理与评估-----------基于社会网络分析方法

赵 哲,陈建成,白羽萍,刘 雨,汪婧宇,李民桓

(1.北京林业大学 经济管理学院,北京 100083;2.中国科学院 a.地理科学与资源研究所;b.农业政策研究中心,北京 100101;3.中国科学院大学,北京 100101;4.山东师范大学 地理与环境学院,山东 济南250358)

1 引言

我国草原面积辽阔,草地面积占国土总面积的41%,居世界第二位[1-4]。草地资源不仅是我国畜牧业发展的载体与基础,更是我国生态安全的重要屏障[5,6],在防止土地风蚀沙化、水土流失、盐渍化、旱化、保护生物多样性等方面发挥着重要作用[7]。近年来,鉴于草原地区出现草原面积缩减、植被覆盖率降低、生态服务功能下降等问题[8-12],自2000年起,我国陆续实施了多项生态保护与建设工程,虽然部分地区植被得到较好恢复,但草原地区“局部改善、总体恶化”的整体态势并未得到根本性改变[13]。生态保护与建设工程的实施,部分存在缺乏与牧区草业发展模式的创新有机地结合,没有兼顾发挥其生态功能和经济功能等问题。为了实现草原牧区又好又快的发展[14],2015年中央“一号文件”首次提出了加快发展“草牧业”,支持饲草料种植,开展粮改饲和种养结合模式试点,促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展,在保障草原地区生态安全的同时,兼顾草地的生产功能,以期实现生态效益与经济效益的双赢。

自“草牧业”概念被提出以来,在学术界与政府职能部门间引起了热议[14]。任继周认为草牧业的核心含义是在1.19亿hm2耕地红线内,通过在农耕地区种植饲草料作物,推动农业结构调整,实现草业与牧业协调发展[15];方精云等认为草牧业是以草为基础的畜牧业,是在传统畜牧业与草业基础上提升的新型生态草畜产业[16]。本文认为,草牧业不是草业与畜牧业的简单叠加,而是通过草—畜结合、草—畜平衡,实现草地生产功能和生态功能的合理配置和双赢。随着各级政府对中央“一号文件”的解读、一系列促进“草牧业”发展的配套政策相继出台,但对政策落实情况、实施效果、农牧民对政策感知和满意程度还不甚清晰,在发展草牧业方面亟需结合当地实情,厘清国家和地方政策的实施效果,辨识草牧业发展的政策缺口,为我国生态草牧业政策制定提供决策支持。

2 文献回顾

“政策科学”概念最早由美国学者哈罗德·拉斯韦尔于1951年提出,并逐渐将研究范畴拓展至决策前分析、决策后执行和执行后评估三个阶段[17]。作为“政策科学”的重要组成部分,近年来随着政府职能转变和服务型政府的建设需求,“政策评估”尤其是第三方政策评估越来越受到学者及政府职能部门的青睐[18]。第三方评估作为一种必要且有效的外部制衡工具,在弥补传统政府自我考评不足的同时对优化政府职能、提升绩效管理水平具有重要意义[19]。对“第三方”的定义,学者们众说纷纭,但总体来说“第三方”是指独立于政策制定者与执行者之外的一方,与被评估方及其服务的对象间不存在隶属与利益关联,“独立性、专业性、权威性”是保障评估结果公正合理的基础[20]。

近年来,国内外学者对于政策评估进行了丰富的研究,如Vedung基于评估标准提出了10种政策评估模型[21]；Patton、Sawicki基于评估的主体、目标和方法,提出了包括行为目标模型,无目标模型等在内的8种政策评估模型[22]；陈青云提出了前后对比的政策评估基本分析方法[23]；王再进等基于公共政策与创新政策评估方法,建立了评估指标体系[24]；赵莉晓将公共政策评估的研究方法应用于创新政策评价中,并提出了理论框架[19]。其他学者在公共管理、教育、地产、创新等诸多领域进行了政策评估实践[25-29]。

由于“草牧业”是一个较新的概念,现有研究主要聚焦于内涵界定及其发展模式的探索上[14-16,30],目前鲜有学者对草牧业相关政策进行评估,且政策评估是一个动态复杂的管理过程,一项政策的实施效果通常受到相关政策实施的影响。为了更好地呈现政策贯彻落实情况,本文将社会网络分析(Social Network Analysis,SNA)方法引入政策评估实践中,通过绘制内蒙古地区草牧业政策社会网络图,构建各行动者间的关系网络,厘清关系模式[31],并结合中国科学院资源环境科学数据中心提供的遥感影像对政策贯彻落实成效进行评价分析。

3 内蒙古地区草牧业政策图谱分析

自“草牧业”概念被提出以来,得到了各级政府的积极响应,一系列政策的出台为我国草牧业发展提供了源源动力。作为全国“八大牧区”之首,内蒙古地区率先对中央政策做出反应,积极践行国家发展草牧业的实践,扩大青贮玉米等饲草料的种植面积,开展粮改饲和种养结合模式试点,推动了本地区草牧业的快速发展。本研究借鉴柳卸林的政策分析框架[32],在梳理国家与内蒙古地区草牧业政策的基础上,构建草牧业政策库;采用社会网络分析方法绘制草牧业政策社会网络图,可视化政策覆盖面,并通过中心性分析,辨识政策间的相互影响,从而厘清我国草牧业政策实施缺口,为我国草牧业政策实施提供决策支持。

表1 草牧业政策梳理

3.1 草牧业政策社会网络图绘制

社会网络分析方法借用图论和矩阵来表现社会关系及其结构,社会网络即由行动者之间连接而成的关系结构,反映了行动者之间的社会关系与相互影响。

本研究梳理了2015—2017年国家和内蒙古自治区各部门出台的一系列发展草牧业的相关政策共110项,首先形成内蒙古地区草牧业政策数据库(表1)。然后,对110项政策标题进行归纳、筛选,提取关键词,并对相近关键词进行合并。如将“生态文明、草原恢复、生态补偿”等合并为“保护草原、恢复生态”;将“规模化生产、经营模式”等合并为“做大做强畜牧产业”等,形成关键词数据库,并通过bicomb软件进行高频词提取,选择频次≥3的高频词作为政策工具(表2)。

表2 内蒙古草牧业政策工具

表3 内蒙古草牧业社会网络行动者

注:①1、2、3……为行动者编号;②农办牧[2015]18号(1)指农业部畜牧业厅2015年第18号文件中涉及“保护草原、恢复生态”的政策工具,括号内编号对应的是表1中政策工具的编号。

根据共现高频词确定的12项政策工具,将相关政策内容虚拟化为135个行动者(表3),运用二值法构建内蒙古地区草牧业政策各虚拟行动者之间的关系矩阵。若行动者内容是同一个政策工具,则在关系矩阵相应位置记为“1”;反之,则记为“0”。同时,为厘清政策间相互关系与影响,更加清晰辨识现行草牧业政策实施缺口,在绘制草牧业政策图谱的基础上,根据表1中政策梳理的主要内容,若一项政策工具中有超过50%的行动者内容与另一项政策工具相关,则认为该项政策工具对另外一项政策工具存在影响,在关系矩阵中记为“1”;反之,记为“0”。然后将矩阵导入Ucinet软件中,通过其中的Netdraw软件进行社会网络分析和中心性分析,得出内蒙古地区草牧业政策分布图谱及草牧业政策社会网络图(图1、图2)。

图1 内蒙古地区草牧业政策图谱

图2 内蒙古地区草牧业政策社会网络

3.2 内蒙古地区草牧业政策分析

内蒙古地区草牧业政策图谱分析:从图1可见现行草牧业政策的分布情况。其中,“保护草原、恢复生态”和“良种补贴、机械补贴”所对应的1、5子网络密集程度最高,表明涉及较多政策。自生态文明建设提出以来,始终受到国家的高度重视，内蒙古自治区及时出台了《关于加快推进生态文明建设的实施意见》和《关于加快生态文明制度建设和改革的意见》等系列政策。此外,为提高畜牧业产值,实现可持续发展,国家和内蒙古各级政府不断加大补贴力度,着力提升草牧业规模化、机械化水平,推动草畜产品保质增量。

2、3、6、7、8子网络所对应的“新型土地管理体制与新型生产经营体系”、“种养结合、优质饲草料种植,推动粮改饲”、“提高人民生活水平”、“重大灾害应急防御策略”、“做大做强畜牧产业”同样涉及较多主体。近年来,国家在加大草原生态保护力度的同时,兼顾发挥草地的生产功能,着力优化草原管理、加强补贴力度、推进草原确权、多元生产经营方式、规范草原管理、提高畜牧业产、促进农牧民增收,并加强重大灾害防御及应对管理,最小化极端气候带来的经济损失,最大程度地保障人民生命和财产安全。

4、9、10、11、12子网络所对应的“人工草地建设试点工程”、“产学研相结合的技术创新体系”、“牧草品质评价体系”、“农、牧民技术与市场技能培训”、“草畜双承包责任制”涉及的相关政策较少。2015年中央“一号文件”提出大力发展“草牧业”,随后在系列推动草牧业发展的政策中,“粮改饲”试点工程建设取得了较大成果,而人工草地建设工程相应的配套措施较少。“制草”过程中，种植与收割技术落后,饲草料供给不足导致动物性食品大量依赖出口,供需矛盾日益突出。在生产经营过程中,农牧民老龄化程度高、专业知识与市场行情脱节等问题严重制约农牧民增收,相关方面亟待政策扶持。

内蒙古地区草牧业政策社会网络分析:图2描述和测量了各项政策工具间的相互联系与影响,箭头指向表示政策工具间存在单向或双向的影响,政策工具面积大小表示中心性的高低,中心性越高,说明该项政策工具联结的政策越多。从图2可知,“保护草原,恢复生态”与“提高人民生活水平”的中心度最高,且均为箭头指向方,表明联结了较多的政策工具。其中,“种养结合、优质饲草料种植,推动粮改饲”与“良种补贴、机械补贴”会对“重大灾害应急防御策略”与“新型土地管理体制与新型生产经营体系”产生影响;“产学研相结合的技术创新体系”会影响“重大灾害应急防御策略”的改善与“人工草地试点工程”的实施和“牧草品质评价”的提高;而“做大做强畜牧产业”则受到“重大灾害应急防御策略、产学研相结合的技术创新体系、农牧民技术与市场技能培训”的影响,并且与上述各项政策工具最终共同作用于“保护草原,恢复生态”与“提高人民生活水平”。此外,“保护草原,恢复生态”对“提高人民生活水平”也存在影响。

在党的十九大报告中,一方面,再次强调建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计;另一方面,将人民追求美好生活的需求确定为当前社会的主要矛盾,其实质就是不断提升人民的生活水平。因此,草原工作的核心就是要在保障草原生态安全的同时,着力提升农牧民的生活水平,各项政策的实施也是据此开展。

具体来说,《2016年内蒙古自治区“粮改饲”试点旗县推进工作方案》与《内蒙古自治区农业“三项补贴”改革方案》中,基于“为养而种、以养带种,种养结合”发展理念,开展青贮种植,大力发展草食畜牧业。通过过腹转化增值,深化农业供给侧改革,优化草地经营管理模式,推进种植业结构优化升级、畜牧业提质节本增效,增加农牧民收入;《内蒙古自治区农牧业现代化第十三个五年发展规划》提出要大力实施“藏粮于技”战略,通过强化关键性技术的研发和利用,构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的绿色高产高效粮食生产技术体系,促进草牧产业优化升级,并通过科技研发提高农牧业灾害监测预报预警、信息发布和灾害风险管理能力,说明科技水平的提升对增强草牧业抗灾能力、优化饲草资源开发利用、满足家畜营养需求、提升草畜产品质量、减少农牧民经济损失具有积极作用;《内蒙古自治区“十三五”时期综合防灾减灾规划》提出构建“自治区—盟市—旗县—苏木乡镇”四级救灾物资储备网络,提升重大灾害应对能力,减轻气候灾害对生态系统和畜牧产业增加值的影响,最大程度地保护农牧民生命财产安全;《关于促进草牧业发展的指导意见》要求组织开展了草牧业发展试验试点,通过人工草地建设提升饲草供给,缓解天然草场压力,促进草原生态恢复。同时,根据区域自然资源的承载能力,在确保生态安全的前提下兼顾草地生产功能,为养而种,草畜配套,良性循环,实现生产与生态协调发展;通过转变养殖方式,优化草畜产品生产结构,提高草畜产品产量,增加农牧民收入,改善农牧民生活水平。此外,“保护草原,恢复生态”对“提高人民生活水平”也存在影响,但并非都是积极的。自2000年以来,为了在短时间内遏制草原退化速度,国家和内蒙古地区实施了包括“退牧还草、禁牧封育、生态移民”等一系列政策,虽然在一定程度上起到了保护草原的作用,但却未能深刻诠释现代草牧业的精髓,忽视了草地的生产功能,导致部分农牧民生活贫困化。因此,在《新一轮草原生态保护补助奖励政策指导意见》中,补奖政策向贫困地区倾斜,将政策红利更多的惠及贫困人口,政策覆盖全区12个盟市、2个计划单列市、73个旗县区、605个乡镇的6746.58万hm2天然草原,其中禁牧补贴标准由一期的0.39元/hm2·a年提高到0.49元/hm2·a,草畜平衡奖励标准由0.099元/hm2·a提高到0.166元/hm2·a,加大了对农牧民的补偿力度。

综上可知,各项政策工具间存在交互影响,但影响并非都是积极的,政策实施大多围绕“保护草原,恢复生态”与“提高人民生活水平”,表明保护草原生态与提高人民生活水平始终是草原工作的核心。此外,“新型土地管理体制与新型生产经营体系”、“人工草地建设试点工程”、“农牧民技术与市场技能培训”、“草畜双承包责任制”等政策工具虽然会对保护草原生态、提高人民水平产生影响,但相关配套措施还不够完善,亟待政府扶持。

4 内蒙古地区草牧业政策实施效果评价

4.1 草地生态功能

2000年以来,为了保障草原地区生态安全,我国陆续提出了实施“退牧还草、京津风沙源治理、草畜平衡”等多个重大生态保护与建设工程,建立草原生态保护补助奖励机制,累计投入项目资金近1300亿元。我国明确提出加快发展“草牧业”,在保障草原生态安全的前提下,兼顾草地生产功能。随着京津风沙源、三北防护林、天然林资源保护、退耕还林、退牧还草等重点生态建设工程以及草原补奖机制和重点区域绿化工程的实施相较于2010年,内蒙古地区森林面积和林木蓄积量实现了“双增长”,分别由2399.97万hm2、13.6亿m3提高到2399.76万hm2、14.84亿m3;荒漠化、沙化面积实现了“双减少”,分别减少80万hm2、66.66万hm2。草原生态整体恶化趋势得到有效遏制,1/2的草原植被得到明显恢复,草原面积增加了93.33万hm2。2015年,内蒙古地区草原植被覆盖度、牧草产量、生物多样性和退化草原的比重分别为43.6%、4.53kg/hm2、8.4种/m2、60.4%,相比于生态环境最差的2000年分别增加了7.3%、0.12kg/hm2、1—3种/m2,退化草原比重减少了4.1%,草原治理与保护区域生态环境明显好转。全区草原植被平均覆盖度达到43.6%,森林覆盖率达到了21.03%，基本恢复到了20世纪80年代末的最高水平。此外,本研究采用中国科学院资源环境科学数据中心提供的2000年、2015年Landsat TM/ETM遥感影像数据,依据草地覆盖度>50%、20%<草地覆盖度<50%、5%<草地覆盖度<20%、草地覆盖度<5%,将草地划分为高覆盖度草地、中覆盖度草地、低覆盖度草地及其他,并根据草地覆盖变化绘制2000年以来内蒙古地区草地覆盖变化及时空分布图(图3)。从图3可见,随着国家和内蒙古自治区实施的多项政策与生态保护与建设工程,草原部分地区生态环境得到了较大改善,但总体上呈恶化趋势,已恢复草地非常脆弱,多以低覆盖草地为主。此外，由于禁牧退耕造成的人畜争地、人地矛盾等问题严重制约了草原地区的可持续发展,生态保护建设应实现植物生产与动物生产的耦合。一方面，通过草原确权和草畜双承包责任制等手段,完善草原管理制度,提高草地资源利用率;另一方面,通过人工草地建设,保证饲草料供给,缓解天然草场压力,提高草畜产品的增加值,在保障草原生态的同时着力提升农牧民的生活水平,实现人民对于美好生活的需求。

图3 2000年、2015年内蒙古地区草地覆盖率空间分布

4.2 草地生产功能

2015年中央“一号文件”提出加快发展草牧业,支持饲草料种植,开展粮改饲和种养结合模式试点,促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。为深入贯彻中央“一号文件”精神,2015年农业部在全国选取东北、西北、华北等10个省区开展了“粮改饲”试点项目,2016年试点范围进一步扩大到整个镰刀湾和黄淮海地区。通过扩大青贮玉米等优质饲草料种植面积、增加收贮量,全面提升种、收、贮、用综合能力和社会化服务水平,推动饲草料品种专用化、生产规模化、销售商品化,全面提升种植收益、草食家畜生产效率和养殖效益。

试点工作开展以来,内蒙古地区紧扣农牧业供给侧结构性改革工作主线,聚焦玉米主产区和农牧交错带,按照农牧结合路径,种养业互促发展思路,大力发展草食家畜,推动青贮玉米种植,构建“为养而种,为牧而农,过腹转化,农牧循环”的新型种养结构,在玉米种植面积大,种植青贮等饲草料作物意愿强,牛羊养殖优势突出且具有收储习惯和基础或总体收储规模不大但拥有大型规模化养殖场的旗县中选择试点区(图5)。相继出台了包括《2016年内蒙古自治区“粮改饲”试点旗县推进工作方案》、《内蒙古粮改饲试点旗县补贴实施方案》、《内蒙古粮改饲试点旗县补贴工作方案》在内的多项政策,同时大力发展“企业+种植大户、企业+合作社、企业+自有种植基地”等多种种养结合模式,注重发挥养殖企业的桥梁和纽带作用,以合理的利益分配为核心,构建种养双方紧密合作的长效机制,提高农民的种植收益,实现草食畜牧业节本增效和种养双赢。自2015年以来,内蒙古地区共落实国家各项补贴资金1.8亿元,覆盖区内14个旗县。完成青贮项目种植面积9.73万hm2,2016年带动全区新增粮饲兼用型青贮玉米种植面积5.04万hm2,同比增加了64%,达到8.27万hm2,补贴收储量294.6万t;肉牛存栏同比增长8.4%,达到977.4万头;主产区奶牛单产水平高于全国平均水平1.1t,达到7.5t;使用优质青贮饲料的综合饲料成本下降5%;2017年计划完成“粮改饲”青贮玉米种植面积1.11万hm2,补贴收储量334.8万t。

图5 内蒙古地区“粮改饲”试点

开展“粮改饲”试点工程的根本目的是要调整内蒙古地区“玉米一粮独大”、“羊一畜独大”的种养结构。近年来,由于人们膳食结构的改变,导致口粮消费减少,而动物性食品需求增加,而一味追求粮食增产导致农牧产品供给与消费者需求间缺乏契合。此外,饲草料供应不足也是制约动物性食品供给的重要因素。“粮改饲”试点工程虽然取得了一定的成效,但草牧业发展仍面临着一系列的问题,如牧草种植与收割技术落后、粗放,草产品加工技术没有规模化应用,直接导致我国草产品质量低,市场竞争力弱;人工草地建设虽然能够提高饲草的供给,缓解天然草地生态压力,但从图1、图2中可见,人工草地试点工程与加强科学技术研发力度缺乏政策支撑,亟待加大扶持力度。

5 政策建议

根据分析，本文主要提出以下政策建议:①深化农业供给侧改革,实现草畜产品的供需契合。适应市场需求,调整粮食种植结构,大力推广“粮改饲”试点工程,按照以养定种的原则,扩大青贮玉米、苜蓿等优质牧草生产;同时调整玉米产量,构建“为养而种,为牧而农,过腹转化,农牧循环”的新型种养结构,推动农畜产品供给体系升级重构,实现产好肉、产好奶,扩大有效供给,更好地满足人们对绿色、优质、安全畜产品的需求。此外,通过种草、制草、养畜延长产业链条,提高草牧产品综合效益和竞争力,加快构建现代草牧业生产经营体系。②转变草牧业经营模式,实现草地生态置换。科学谋划天然草地和人工草地的时空配置及经营管理,以高效的人工草地置换退化严重的天然草地;采取饲草料基地承包经营模式,探索多元化投入机制,鼓励社会资本进入草业,大力发展“企业+种植大户”、“企业+合作社”、“企业+自有种植基地”等多种种养结合模式,提高农民种植收益,实现草食畜牧业节本增效和种养双赢;推进草地“三权”分置有序实施,促进草地经营权流转和草牧业的适度规模经营。③转变草牧业生产方式,改变草地放牧依赖。树立工业化的思维、产业化的理念,发展舍饲、半舍饲畜牧业,推动畜牧业生产方式的根本转变,实现草地规模经营,鼓励向牧业专业合作社、家庭牧场和牧业企业流转,发挥牧区自然资源、人力与社会资本的整合优势,提高牧民应对风险的能力;加强人工饲草料基地建设,促进农牧联营,实现农牧耦合,减轻天然草地放牧压力,加强草牧业全产业链生态化运作,推进草畜配套和产业化,增强农畜产品竞争力,提高供给结构的适应性和灵活性。④优化草原管理模式。落实草原使用权,制定草地承包制度期限,提高农牧民畜牧业生产和草地生态保护的积极性与主动性,赋予农牧民明晰的草地资源使用权、收益权和处置权。根据实际情况明确区域或不同类型草原的管理,加强草地资源产权管理,引入市场价格机制,将草地的使用权折成股份,通过降低长期内可预期的收益不确定性,促使牧民增加长期投资,提高牧民的生产积极性,避免短期的掠夺式生产方式。⑤加强生态草牧业发展的扶持力度。通过良种补贴、机械补贴等,引导农牧民把“以粮为本”的观念转变为“立草为业”的实际行动,促进我国种植业从典型的“粮—经”二元结构向“粮—经—饲”三元结构转变;遵循切实保护牧民利益与草原生态恢复并举的方针,避免生态补偿转化为生态购买的趋势蔓延；加大草牧业科研、示范、推广设施的建设力度,建立产学研相结合的技术创新体系、牧草品质评价体系, 实现牧草产品以质定价,以优质的草畜产品来满足人民日益增长的美好生态环境需要；开展农牧民技术与市场技能培训,提升农牧民创业致富能力。⑥完善灾害预警应对手段,最小化牧民受灾损失。面对频发的草原灾害,应加强重大灾害的应急防御策略以及防灾抗灾基础设施建设,提高对自然灾害的预测能力,建立灾害预警应急体系;构建各级政府部门分工负责的气象灾害应急机制,最大限度、最大程度地减少重大气象灾害对草原生态和草牧业经济带来的损失,科学合理地开发利用气候资源,充分利用有利的气候条件为草牧业生产服务。