加强集体经济发展留用地管理

钟艳丽

摘 要：土地是城市赖以发展的重要资源，招商引资、基础设施建设都离不开土地的承载，土地出让收入也是地区财政收入的重要来源之一。本文通過总结实践中经济发展留用地存在的问题，并且分析问题的原因，探讨加强经济发展留用地管理的措施，最后提出一些工作建议。

关键词：土地征收；留用地管理；留用地安置制度

随着全国范围内城市化的步伐不断地向前迈进，大力发展第二、三产业，产业转型升级加快，土地资源需求激增。随之而来的是大量农村集体土地被征收为国有，农民世代居住的房屋被拆迁，过去“面朝黄土背朝天”的农民纷纷“洗脚上楼”。无地可依、丧失生产资料和基本生活保障的失地农民大量涌现，让本是顺应发展要求、符合广大人民群众利益的城市化进程面临窘境。如何保障失地农民的生活需要，实现共享社会经济发展成果，确保农村社会稳定，不断增强群众的幸福感和获得感，是摆在政府面前亟需解决的问题。

1 集体经济发展留用地

集体经济发展留用地（以下简称“留用地”），是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地安置是土地征收补偿的重要内容，是货币补偿的重要补充方式，是目前有效推动被征地村集体经济发展和保障失地农民生活的重要手段。

广东省在推行留用地安置制度方面先行先试，上世纪90年代初期，广东省就出台了《广东省征地管理规定》，明确征地时安排10%的留用地，后续相继出台了《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》、《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》等规定，逐步建立健全留用地安置制度。

经过二十多年的实践探索，留用地安置制度在保障失地农民生活，解决就业需求，壮大集体经济，维护社会稳定等方面发挥了重要作用，但在实践中也暴露出一些问题，影响了留用地安置制度真正落到实处。

2 留用地管理存在的问题

2.1 留用地选址“落地”难，历史欠账总量大，失地农民只能“画饼充饥”

政策规定了留用地指标可以通过折算货币补偿、等价置换房屋、安排留用地等多种方式兑现。但受土地市场活跃、开发商“插手”等因素影响，尤其是近年来房地产、商业等发展迅猛，留用地的价值也水涨船高，留用地开发的长远效益相比于货币补偿和房屋置换方式更高，成为开发商、村集体和农民眼中的“香饽饽”，更多被征地村集体偏向于“拿地”。

随着城市化的推进，大量的土地用于开发建设，需落实的留用地总量大，但符合土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等可用于安排留用地的土地则越来越少。规划选址、用地指标和用地报批跟不上，尤其是部分地区或经济技术开发区历史上成片、连片征地，等到日后开发利用时再根据实际开发面积逐步落实留用地指标，造成村集体留用地迟迟得不到落实。短则数年、长则十多年，农民生活缺乏保障，政府公信力受损，信访、违法建设、违法用地等现象随之而来，反过来也影响了政府征收工作，是导致“征地难”的原因之一。

广东省在改革开放、开发建设方面走在全国前列，留用地“欠账”总量也非常庞大，数据显示，到2015年广东省留用地“欠账”约13万亩。2015年初，广东省曾提出用三年左右时间解决留用地历史欠账问题，至2017年初共完成98000多亩，完成约四分之三，随着近年来铁路、轻轨、地铁等省、市重点项目推进以及各地开发建设，留用地兑现问题仍是摆在政府面前的一个长期课题。

2.2 留用地开发利用难，利用效率低，长期空置情况较普遍

留用地好不容易迈过“落地”难关，到了村集体、农民手上，却又面临“利用难”问题，不知道怎么用、用不好、甚至长期放置“晒太阳”的情况比比皆是。

一是，按项目征地，按项目留地，以村或社为单位安排的留用地，大多为分散留地，面积小，不能连片整体开发利用，单独开发又缺乏招商优势。

二是，在政府层面，留用地政策首要服务于征地，其次才是保障农民生活，因此在规划、选址上缺乏长远考虑，影响留用地后期开发利用价值。

三是，留用地性质以工业用地为主，留用地的开发需符合片区产业规划和地块的规划用途，村集体缺乏自主投资开发的经济实力和长远的投资眼光，对于市场信息知之甚少，目前各地引进的留用地开发项目大多是效益少、层次低的传统工业项目，有些是直接将留用地出租或者建设标准厂房之后出租，虽能形成长期、稳定的集体收入，但收入甚微，不能明显提升村集体经济水平。

四是，基层领导者水平不一，对于留用地利用的程序和要求一知半解，缺乏投资意识，怕承担市场风险，加上受宗族势力等影响，在缺乏政府有效引导、扶持和监管下，容易出现留用地闲置或私自流转、开发等问题。留用地的闲置、低效利用与制度设置的初衷不相符，没有真正起到安置保障作用。

3 加强集体经济发展留用地管理的建议

打通政策落地“最后一公里”，把留用地安置制度用实用好，让农民获得长久充实的保障，是当前留用地管理工作的关键。

1）集中解决历史留用地“欠账”问题，兑现政府承诺。采取更加有力的措施，力争再用2年时间，至2020年基本解决历史留用地欠账问题，进一步壮大农村集体经济，助力全面建成小康社会。国土规划部门组织各地区全面梳理待落实留用地基数，建立工作台账和时间计划，签订责任书，明确工作任务，层层压实责任。加大用地指标和资金向留用地方面的倾斜，同时，将新增建设用地指标与落实留用地指标相挂钩，对于解决历史留用地问题效果显著的，适度增加新增建设用地指标供给；对于解决历史留用地问题进度不理想的，缩减新增建设用地指标。对于历史已征收尚未开发利用的土地，在固化土地现状、村集体确认地上青苗等已经补偿完毕的前提下，发还给村集体组织复耕，并由村集体出具承诺负责土地监管，在政府需要使用时及时交还土地。

2）加强留用地指标动态管理，加快“落地”准备工作。以村为单位建立留用地指标台账，动态跟踪指标的使用和管理，加大规划、用地手续的覆盖，项目主体与留用地同步报批，争取征地同步落实留用地，增加避免产生新的留用地欠账。留用地选址过程加强与村集体的协商，同一行政村的留用地指标原则上统筹落实、集中留地、连片使用，以便日后整体开发利用，引入规模较大的项目。

3）鼓励开发利用方式创新，加强留用地使用指导。支持和引导村集体通过自主开发、合作开发、政府返购、政府收储出让等方式开发留用地，在规划用途、容积率、招商引资等方面给予大力扶持，适当增加商业用途和提高容积率。鼓励村集体申请政府收储公开出让留用地，收益共享，实现留用地的市场价值。留用地开发利用有严格的要求，要加强程序上的指导，出台相关操作细则，便于村集体按图索骥，按程序申请开发利用。

4）加强留用地监管，确保真正用之于民。留用地的开发利用、留用地收益分配方法需按照有关法律法规规定，经村集体成员大会审议通过，杜绝非法转让、倒卖、私自利用等行为。同时，自主开发、企业合作开发的情况下，政府部门需主动介入，加强监督审核，确保留用地严格按照规划用途开发利用，确保村集体在与企业合作过程中不失公平，确保留用地开发收益合理分配、村民共享发展成果。

参考文献

[1]《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》（粤府办〔2009〕41号）

[2]《广州市人民政府办公厅关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》（穗府办规〔2018〕17号）

[3]《广州市黄埔区 广州开发区集体经济发展留用地管理办法（试行）》（穗埔府规〔2018〕2号）

[4]俞枫，曹国平，梁俊林，俞义.适应城市化发展要求加强经济发展留用地管理[J].浙江国土资源2005，（3）：26-28

[5]张琳.对留用地安置制度的探讨[J].城市建设，2010（12）：464

[6]仇大海.关于广东省留用地政策执行情况的分析与思考[J].广东土地科学，2014（4）：23-26