教育政策执行的概念、属性与内在价值分析

黄斯嫄

【摘要】教育政策的规划和制定是与教育发展相适应的结果，但是空有政策并不能解决教育发展中遇到的问题，因为教育政策的制定、实施、完善、实现是一个动态过程，其中存在不少不确定因素，这就使教育政策的执行显得尤其重要。如果教育政策执行不到位，那么再科学的政策也将是一纸空文，没有任何价值。当前，我国政府对教育政策的制定和执行给予了高度重视，尤其是在政策执行过程中，如何将教育政策真正落实到位、实现预期执行目标已经成为当务之急。基于此，本文首先阐述了教育政策执行的概念，并对其属性和内在价值进行详细分析，旨在为教育政策的有效执行提供一些有益的理论参考。

【关键词】教育政策 执行 概念 属性 内在价值

【中图分类号】G40 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2019）02-0231-02

引言

美国学者艾利森指出，政策目标的实施过程中，方案仅占10%，執行则占90%。由此可见政策执行的重要性。教育政策是关系到社会发展、国民素质、国家综合实力的根本性政策。但是从当前教育政策执行实际情况来看，其中还存在不少偏差，造成这些偏差的原因有主观因素同时也有客观因素，如果教育政策执行不到位，将难以满足教育创新发展的需求。在教育政策执行理论研究方面相对滞后，这就使政策执行过程中缺乏必要的理论指导。针对这一问题，针对教育执行政策的概念、属性及内在价值进行分析有一定的理论意义和实践指导价值。

一、教育政策执行的概念分析

“教育政策执行”指政策落实过程中执行者结合政策要求、国家法律法规、内外环境特点、政策指导精神等所采取的措施、方法、举措的动作过程。在教育政策执行中，要灵活统一，遵循原则，以政策精神为指导，结合具体执行环境进行灵活调整。无论采取怎样的执行措施，最终目的都是为了教育政策更好的执行。教育政策的执行具有前瞻性，关系到未来教育事业的发展，在制定过程中虽然尽可能对未来执行环境进行预测，但是，预期与实际执行总会存在或多或少的偏差。在本课题研究中，则侧重于政策环境对教育政策执行的推动、约束、强化、阻碍作用的研究。从教育政策执行实践来看，多数政策执行出现偏差都与教育环境的改变有密切关系。

二、教育政策执行的属性

（一）教育政策执行是教育政策精神与政策环境的统一

政策精神是指导教育政策执行的基础，政策方案则是执行的具体依据。政策方案一方面体现出教育政策精神的细化和具体执行方向，另一方面又体现出政策环境对政策执行的具体要求。在教育政策执行中，不但要满足政策精神主旨，同时还要适应教育环境不断发展变化的需求，从而实现执行环境和政策精神的协调统一。政策精神为执行提供了重要的原则依据，界定了政策执行的边界。如果在政策执行中忽视其原则性，那么就会造成替代政策的出现，从而加剧执行偏差。

政策执行环境是落实各项教育政策的必然要求，是保证教育政策得以落实的基础。如果在教育政策执行中忽视环境因素，则会造成政策执行出现教条化弊端。政策环境涵盖了技术、资金、具体执行等要素，同时还包括文化传统、公序良俗以及社会发展需求等大环境因素。

从当前教育政策执行实际情况来看，政策精神与执行关系的协调中存在以下问题：一是尚未将教育政策的执行与政策精神及其环境协调统一，在教育政策执行中如片面强调政策精神或者具体方案的落实，但是忽视了政策环境对最终执行的影响。二是在教育政策执行中，对于实施环境较为重视，但是对于价值环境却有所忽视。具体到教育政策落实中，我们必须理解价值环境在政策执行中的重要性，才能有目的的分析执行过程中出现的问题，必须实现不同价值的调和，才能构建更和谐、高效的教育政策。由此可见，教育政策的执行根本是价值选择的结果。价值选择不但体现在具体方案的执行中，同时也体现在政策执行的过程中，只有满足其价值环境才能真正体现政策执行的意义。如果与价值环境出现冲突，则该项教育政策无法获得大众的普通认同，最终难以实现其执行效果。

（二）教育政策执行是技术判断与执行主体价值判断的统一

在教育政策执行中，技术判断是结合人力资源、相关政策、技术水平等作出的系统判断，体现出教育政策执行的科学性。执行主体价值判断则是执行主体所表现出对价值倾向的判断。在政策的具体执行过程中，能够体现出两者的统一价值。人力资源、政策环境以及技术属于显性因素，对教育政策执行有着直接影响，这种影响力直观易懂。而执行主体的价值判断则属于隐性因素，无论是在理论研究还是在实际执行过程中都有可能被忽视。

实际上，如果技术判断协同一致，但是由于执行主体的价值取向、文化认同、成长环境等存在差异，因此在价值认同中必然会存在一定差别，这就进一步增加了自由裁量的风险隐患。教育政策怎样去执行、采取怎样的方法、实现怎样的预期目标，这些因素与执行主体的价值取向和判断有直接关系。基于合理性原则，执行主体在价值判断商应当与主流价值观保持一致，与教育政策的价值选择具有高度契合性。但是，由于个人差异的存在，在认知理念上会存在一定偏差。如果在教育政策执行中，政策精神要求以价值选择为先决条件，但是执行主体则以效率作为先决条件，这就会造成执行偏差。由于教育政策执行中对于价值判断的忽视，造成教育政策的执行偏差进一步加大。

（三）教育政策执行的目标是公共教育利益与个人教育利益的统一

公共教育利益是从社会整体出发现实的教育利益，是个人教育利益的整合。如果教育利益不能落实到具体个人层面，那么公共教育利益也将无从说起。两者相辅相成、缺一不可，在相互渗透融合中体现出教育政策的执行价值。如果以公共教育利益的完善为借口导致个人教育利益受损，那么将背离教育政策的核心主旨。从当前教育政策执行研究实际来看，对公共利益的理解存在两个误区，一是将两者对立化，认为教育政策是为公共利益服务的，那么就需要在一定程度上控制个人教育利益的获得，这样的思维观点否定了公共教育利益和个人教育利益的融合渗透关系，削弱了两者的互促价值。二是在政策执行价值和政策价值的诉求中出现同质化问题。教育政策本身是公共政策的一种，但是这并不代表在教育政策的落实中公共价值随时处于优先考虑位置。只有结合外部环境和内部因素共同考虑，才能实现两者的协调统一，争取教育政策执行价值最大化。

（四）教育政策的特殊性与公共政策的普遍性相统一

公共政策需要有鲜明的执行目标，在内容上要务实求真，具有导向价值和实践价值，这样才能实现政策执行的深远影响，而且在政策执行手段上还有一定的强制性。教育政策本身也属于公共政策的一部分，因此也要突出这一特点。教育政策执行的根本目的是为了解决教育发展中出现的各类问题，因此在政策执行中又具有一定的特殊性。

首先，从执行效果来看，其滞后性特点明显，无论教育政策的执行手段如何，最终目标都是以促进人才素质发展为根本的。但是人才培养需要一个长期过程，正所谓“百年树木十年树人”，人才作用的发挥需要一定的时间，这使政策效果有一定的滞后性。这就需要在政策执行中有长远计划和科学部署，切不可急于求成，更不能因为短期内看不到政策效果而频繁改动，这样会造成政策执行过程中人为因素的不利影响。

其次，从执行手段来看具有一定的社会性。其它政策的实施成效取决于政策对象，但是，教育政策的实施成效与实施对象并没有直接关系，而间接对象对政策执行影响力则非常明显。在教育政策执行中，直接对象是学生、教师以及教育主管部門等，间接对象则是学生家长以及其他公共部门。如果教育政策不能得到间接对象的支持，尤其是不能获得学生家长的支持，那么其执行力度则被严重削弱。譬如素质教育政策在推行过程中的主要阻力来自于家长的不理解和不支持。因此，在教育政策执行中，必须获得社会大众的支持才能保证其落到实处，这就需要进一步加大教育政策的宣传力度，这也是当前国家教育政策执行的重点和难点问题。

（五）教育政策执行是公平与效率价值在实践中的统一

教育政策执行必须体现出公平和效率特点，尤其是公平更是教育政策执行的首要价值因素，效率则是在实现教育公平基础上的价值提升，在具体政策执行中，要最大限度的实现公平和效率的协同一致。虽然教育公平始终处于教育政策价值的首要位置，但是在具体执行中并不是公平永远优于效率。对于两者要从辩证角度来协调，根据现实环境和具体教育对象、教育发展诉求进行科学调整。在特定的教育环境和社会环境下，将教育效率置于优先位置有时更能体现教育的公平价值。一般来说，在物质条件优越的环境下，如果教育公平存在问题，那么就需要首先注重教育公平，实现教育公平之后再提高教育效率。当前，我国社会经济条件发展良好，物质储备丰富，这就需要在教育政策的执行中体现出公平优先特点。反之，在社会物质条件匮乏、经济发展落后的背景下，教育政策在实现最大限度公平的基础上，首先需要重视效率，如果没有政策执行效率，那么公平也将流于形式，与公共政策执行的根本要求相悖。譬如在我国改革开放前期，教育政策首要倡导公平，但是在执行中则是效率优于公平，这是与当时社会环境和教育环境相契合的正确选择。

三、教育政策执行的内在价值

（一）推动教育政策执行理论的产生与发展

在教育政策执行过程中，对政策执行理论的贡献主要体现在三个方面：一是教育政策执行理论研究是以执行实践为基础的，在教育政策执行过程中，执行主体通过多方利益关系的协调所总结出的经验、规律、规范、价值等成为政策执行理论研究的基础，从而为研究理论的形成提供了事实原则和参考依据。只有通过不断的实践验证和修正调整，才能使政策执行理论趋于完善，进而实现理论与实践的有机融合，通过研究理论的丰富为教育政策的执行提供更可行的理论指导。二是通过实践有利于验证政策执行理论是否科学规范，理论研究是建立在实践基础之上的，只有通过执行实践才能清晰的判断政策执行理论是否具有科学性和可行性。实践能够去芜存菁，对就有理论进行修正和完善，从而提高理论指导的有效性和切适性。三是随着政策执行实践的不断丰富，对执行理论也提出了新的要求，进而促进了理论研究工作的持续发展。正如恩格斯所言，社会对于技术进步的需求具有强大的推动力，这种动力比十所大学的推动力量更为强劲。当前，教育政策在执行过程中出现了不同的理念认知和观点，如终身教育、素质教育等，这就使教育政策执行的理论研究更加复杂，同时也为教育政策的落实完善起到了积极的推助作用。

（二）宣传与创新教育理念

在教育理念的宣传中，可以通过学习和实践的方式来实现。首先从学生方面来说，要从主观上认识并理解当前教育理念的内容；从实践角度而言，则需要在实践中践行教育理念，这样才能使教育政策得以落实，才能体现出教育政策执行的意义，这一过程同时也是教育理念宣传渗透的过程。其次，从教育理念的创新层面来说，教育理念是创新认知的结果，是政策主体对于教育环境所作出的反应，教育理念只有落实在实践中，才能满足实践发展的需要。教育政策执行是一个动态发展的过程，这一过程中执行环境存在不少不确定因素和发展性因素，这就需要教育理念与时俱进，才能适应环境变化的要求。

（三）规范教育对象与主体行为

之所以要规范教育行为，是因为在教育政策执行的过程中，带有鲜明的强制性和示范性特点。首先，政策执行必须具有一定的强制性，才能更好的对政策对象起到约束和规范作用，以此保证政策目标的实现。在教育政策执行中，在价值选择上具有趋同性，政策系统执行需要对政策对象行为进行规范，这一点也体现出教育政策所具备的工具性特点，同时还能体现出教育管理实践、政策执行的内涵价值。其次，在教育政策执行中属于公共权力的行使，政策主体具备相应的行政权力，而教育政策则关系到千家万户，这就使政策执行行为备受社会各界的关注，同时对教育发展、创新、完善有着深远影响，能够起到公众示范作用，并且能够形成巨大的社会导向作用。

（四）实现教育政策的社会价值和制度价值

公共政策价值可以分为项目、社会、制度三个价值层面。教育政策执行有利于解决教育发展中出现的实际问题，促进社会环境稳定和谐，促进社会制度的持续完善。从政策执行的预期效果来看，在教育政策执行中要保证项目、社会、制度三项价值的统一，其制度价值、社会价值能够对项目价值起到一定的指导和约束作用，最终目的则是实现其项目价值，这也是实现公共政策价值的基础所在。教育政策在执行过程中能够体现出项目价值，在项目价值和与社会、制度价值的融合状态下，能够体现出制度价值和社会价值的载体性特点。从当前教育政策执行来看，其执行价值在项目价值中的体现更为鲜明，也就是其工具价值更为突出，而社会和制度价值则有所忽视，这是教育政策执行的内涵价值。教育政策执行的价值是以社会价值和制度价值为最终体现的，从这一点来看，教育政策的执行是也是其价值发掘、呈现、升华的过程。

结语

教育政策在执行过程中，无论获得怎样的结果，都会对社会教育的发展造成客观影响。这就需要在教育制度的执行中以审慎、理性的态度去对待。教育政策的制定和实施动机，必然是为了应对社会教育发展中出现的问题，如果仅有制定并不能解决问题，问题的解决必须通过政策的实施过程和结果去实现。教育政策从规划、制定到实施、反馈，必须经过一个长期、动态演进的过程，如果执行不到位，那么政策再科学，也难以发挥其成效。这就需要相关部门注重政策执行的重要性，通过行政监督、社会伦理、公众教化等手段促进教育政策的真正落实，只有这样才能保证教育政策能效的发挥。

参考文献：

[1]蒋园园.教育政策执行简单抑或复杂——来自个案的思考[J].教育理论与实践.2016（31）

[2]祁占勇，王佳昕.教育政策执行研究热点的研究领域及其展望[J].当代教育科学.2017（05）