WTO框架下粮食援助国际规则的演变、影响与启示

郭苏豫

摘 要：粮食援助是WTO农业出口竞争领域的重要议题，多哈回合谈判试图制定有约束力的规则防止粮食援助沦为余粮处理工具。本文总结了粮援议题的国际规则演变，分析了《出口竞争协议》中的粮食圆柱体条款性质以及未来的谈判趋势。研究发现，WTO谈判放弃了2008年“模式草案”基于规则的粮援治理框架，《出口竞争协议》粮援条款延续了《农业协定》不具约束力的属性，无法防止成员透过粮援处理余粮。对中国来说，《出口竞争协议》为中国的粮食去库存及加快供给侧改革提供了一定的空间，因此应尽快构建契合WTO规范的粮援机制，并在下一轮谈判中争取宽松的粮援纪律得以维系。

关键词：粮食援助；余粮处理；出口竞争；影响

联合国粮农组织（FAO）在1954年建立了剩余处理与磋商委员会（CSSD），为全球的粮食援助与规则磋商建立了一个通道。从过往的实践看，发达国家将粮援视为是一种余粮处理的手段，这实际上是一种变相地维持本国的粮食价格支持政策。因此，粮食援助在乌拉圭回合谈判中就被WTO纳入到规制体系中，成为国际农产品贸易的谈判主题之一。但乌拉圭回合达成的《农业协定》（URAA）中并未对此制定约束力条款。多哈发展议程（DDA）谈判启动后，成员方要求建立更严格的纪律来防止粮援沦为余粮处理工具。DDA农业谈判历经波折，于2015年第十届部长会议率先达成《出口竞争协议》。协议关于粮援的纪律延续URAA缺乏约束力的漏洞，给成员透过粮援处理余粮留下了空间。

一、粮食援助的国际规则演变过程

（一）粮食援助的起源与CSSD的处理原则

二战之后，随着各国经济的恢复及农业国内支持政策的实施，加上农业技术不断提升，欧美日等发达国家开始出现粮食生产过剩，而美国、加拿大等农业自然条件较好的国家则出现了较为严重的过剩，粮食库存压力极大。但同时，一些发展中国家由于自然灾害或是政治冲突而面临着较为严重的粮食危机。基于此，加拿大政府在1951年通过了《科伦坡计划》，开始将本国剩余的粮食无偿捐赠给非洲粮食短缺的国家，由此开启了国际粮食援助的先河。美国在1954年也通过了《农业贸易与援助法案》，该法授权联邦政府可以以较为优惠的条件来处理国内的余粮，开启了以优惠贸易为基础的粮援模式。由于加拿大、美国积极通过赠与、优惠贸易实施粮食援助，引起了国际社会的重视，在1953年11月召开的FAO第7届大会上，认可了美国通过优惠交易的方式与发展中国家贸易来处理余粮，但大会同时也指出，美国的这种优惠贸易政策可能会干扰受援国的国内粮食生产及进口贸易，建议美国建立消除这种不利影响的具体机制。在这样的背景下，1954年FAO正式成立了CSSD，并出台了《FAO建议的剩余处理原则》。按照该原则的规定，成员国推行优惠贸易的粮食援助，必须要遵守以下三个基本规则：一是粮食援助对于受援国是额外的消费；二是粮食援助不能替代正常的商品进口；三是粮食援助不能对受援国的农业造成负面影响。该原则的出台得到了当时FAO成员国的一致认可，并承诺在粮食援助的妥善执行该原则。为了确保该原则能够切实履行，CSSD还建立了两套磋商机制，即事前协商和通常销售要求（UMR）。所谓的事前协商，就是要求捐赠国家在实施优惠贸易之前，需要与其他的粮食出口国进行磋商，将优惠贸易的具体情况报告给CSSD，由CSSD将该报告提交给其他成员国讨论，各国取得一致共识之后，捐赠国才能和受援国签订优惠贸易的粮食援助协议。UMR特指受援国在过去5年内的平均粮食进口量。如此，优惠交易量是受援国总的粮食需求量减去国内的供应量。受援国在12个月累计的优惠交易量不能超过UMR。

（二）乌拉圭回合《农业协定》对粮食援助议题的处置

进入20世纪90年代之后，随着发达国家农业的转型，各国的库存压力有所减小。但在GATT谈判的时候，一些捐赠国家依然是以国内生产过剩作为粮食援助的衡量指标。这种政策引起了部分国家的警惕。具体而言，若生产过剩，政府开始收购余粮，并以援助的名义来进行捐赠或优惠贸易提供给受援国或国际人道主义组织，进而起到稳定国内粮价的作用。然而这种做法，不仅干扰国际粮食价格，而且相当于政府公然给粮食贸易提供出口补贴，违背了GATT谈判原则。于是，粮食援助与农业出口补贴、出台信贷支持等一同被纳入到乌拉圭回合谈判的主题之中。

尽管各成员国意识到粮食援助是一种隐蔽的出口补贴形式，但实践中这样的做法通常难以取证，加上估计人道主义，基本上难以被规范。基于这样的矛盾，GATT仅在URAA第10.4条中对此提出了一些原则性的规范，要求各成员国做到以下几点：第一，粮食援助不与对受援国农产品出口进行挂钩（tied）；第二，货币化交易的粮食援助交易必须遵循CSSD的《FAO建议的剩余处理原则》；第三，完全赠与应以不低于《1986年粮食援助公约》中规定的条件提供。其中第一个原则是URAA对粮食援助的额外限制，在现实中价值不大，因为粮食商业出口行为和粮食优惠交易难以区分。第二个原则相当于是WTO对FAO原则的引用，但无法成为所有WTO成员的义务（如没有加入FAO的国家），同时也因为缺乏足够的纠正机制，这样的引用实际价值并不大。特别是到了1990年代后期，世界粮食计划署（WFP）和一些国际非政府组织逐渐成为国际粮食人道主义救助和贸易的主体，成员国向CSSD通报的情况大为减少，使得CSSD确立的措施机制，特别是URAA一致被认定为妨碍公平贸易而归于无效。

（三）多哈回合粮食援助规则

1、2001-2004年：确立以防止商业替代为目标的粮援规则。显然，《农业协定》没有制定防止粮援助作为农业出口竞争手段的基本规则，但是否应在多哈回合建立粮食援助新规则，WTO成员之间存在较大的分歧，特别是欧盟和美国意见分歧较大。欧美之所以存在意见分歧，主要是因为双方的粮援政策立场不同。欧盟通过收入补贴改革之后，极大的缓解了粮食生产的过剩，于是在1996年的时候将粮食实物援助改为现金援助。但美国一直坚持实物援助为主导，因此美国的粮食援助政策在谈判中遭到了各方的指责。在谈判当中，美国第一份议案就坚持认为，没有必要在《农业协定》之外再制定相关制约规则，通过优惠贸易提供的实物粮食援助可以解决很多国家的粮食危机与饥饿问题，欠发达国家从中受益匪浅。但欧盟坚持认为美国的态度是用粮食援助来掩盖其出口补贴行为，并宣称只有美国取消100%的农产品生產补贴，欧盟才才会考虑取消农产品出口补贴。后来，美国同意参与国际粮食援助国际谈判。在当年9月份的坎昆会议之前，经过多方努力最终达成了“粮食援助实施额外规则，防止出口的商业替代行为”的基本共识。2004年7月，WTO理事会通过了《多哈回合框架协议》，粮食援助问题纳入到该框架协议之中，并确立了一些细化规则，包括结束出口的具体时间表，人道主义援助必须是无偿的不附条件的完全赠与等内容。至此，粮食援助规则被纳入到WTO框架体系中，结束了CSSD主导的历史。

2、2005-2008年：建立更具约束力的粮援治理规则。2005年，WTO在香港举行的部长级会议上，其谈判的焦点就是围绕欧美间的分歧制定更具约束力的援助规则。世界粮食计划署对谈判只围绕贸易来制定规则表达了不满，认为DDA谈判不顾人道主义及发展中国家发展的实际需求。因此，WFP要求必须在DDA谈判体系中稳定日渐减少的紧急粮食援助水平。到2006年6月，谈判再次举行，结合上次香港部长会议达成的宣言精神，谈判主席提出了《可能形成的农产品模式草案》这一框架，确立了粮食援助的最新谈判规范：（1）以受援国需求为导向；（2）援助应该是不附带任何条件的赠与，除非出现特殊情况；（3）援助不能与捐赠过的农产品出口、农业市场拓展等政策挂钩；（4）禁止以粮食援助的名义实施商业出口行为；（5）如果对受援国的农业生产或替代农产品生产造成影响时，应该克制实物援助的数量。除了这些规则之外，发达国际要在2013年底取消实物援助及完全货币化援助。上述规范是粮食援助的一般规范。

3、2013年至今：出口竞争协议达成阶段，粮援重回不具约束力时代。多哈回合谈判自从2008年破裂之后，其僵局持续数年无法打破。直到2013年的巴厘岛部长会议上，才决定重启搁置多年的谈判。但此次确立了以出口竞争为主要内容的谈判主题。到2015年12月，内罗毕部长会议达成了出口竞争为主题的一揽子农业协议，包括粮食安全与粮食储备、农业出口竞争问题、棉花贸易、粮食特殊保障机制、不发达国家农业发展等五大议题。其中达成的《出口竞争协议》被认为是WTO过去20年农业谈判中取得的最为重要的成果。对于粮食援助的分类，该协议与前一阶段的“草案模式”模式不同，别再区分紧急与非紧急，也不区分实物与货币援助。其实在内罗毕会议之前，欧盟就提出了设定货币援助的上限，但此次部长会议为采纳欧盟提议，还将货币化援助的用途进行了扩充，只需要在援助之前委托独立第三方评估即可。

二、多哈回合粮食援助规则形成的原因及其影响

（一）多哈回合谈判最终未能形成约束力粮援规则的原因

1、美国掌握了粮食援助谈判的主导权。就过去粮援实践看，美国一直是实物援助及货币化援助的坚定执行者，并通过了专门立法予以保障。1954年通过了《农业贸易与援助法案》规定，美国联邦政府提供的援助粮食必须是产自于美国本土；如果实施的是实物援助，援助量的50%必须由美国船只运输；允许非政府组织将15%的非紧急粮食援助货币化等等。如果乌拉圭回合谈判要限制实物援助和货币化援助，美国就必须修改其国内援助立法，必然会触及到农业、航运业、部分非政府组织的利益。这些行业现在牢固掌握了美国粮食援助体系，是粮食援助体系下的既得利益集团，他们不会轻易放弃手中利益，故对美国政府施加压力，致使美国政府在谈判中坚定自己立场。《出口竞争协议》的达成就是明证，其核心内容基本上是美国现行的粮援政策。

2、发达国家粮食库存压力较小，减少了WTO成员对粮援扭曲贸易的担心。可以说，欧美发达国家通过政策调控，基本上解决了粮食库存问题。余粮资源日渐减少，降低了粮援助对贸易的扭曲作用。在20世纪60年代，发达国家的余粮占到了国际粮食援助总额的60%，到今天这个比例还不到5%；发达国家谷物贸易份额从10%下降到今天的1%。而且，欧美日发达国家的粮食援助基本上转向了现金援助为主，粮食援助的目的主要是基于紧急救援及保障饥饿国家的粮食安全，因此大规模的余粮流入国际粮食市场的可能性在大大降低。可见，粮食库存环境的变化，可以减少其对正常农业贸易扭曲的风险。

3、粮食援助资源依然稀缺，制定约束力的粮援规则会损害WTO的公共形象。自从2008年金融危机以来，全球经济增长速度大为放缓，加上全球气候变化形势严峻，各类极端天气频发，导致了各国的自然灾害增多。据统计，在2015年的时候，全球依然有8亿人是处于饥饿状态。对于这些饥饿群体而言，粮食援助就是他们生存的希望，但国际社会粮食援助整体水平大为下降。在这样的背景下，如果WTO强行制定粮食援助规则，必须会加剧全球饥饿状况，也会引起粮食援助供需矛盾的恶化，不利于改善发展中国家的处境，也会降低WTO的公信力和形象。

（二）多哈回合粮食援助规则造成的影响

1、《出口竞争协议》对于成员国出台补贴的限制，会刺激成员国通过粮食援助等手段来处理余粮。通常看，各国国内农业支持政策，特别是价格支持是刺激粮食生产过剩的主因，但约束粮食生产也只能靠各国的国内政策。因此，各国政府有三个途径来应对生产过剩，即通过出口补贴或信贷支持強化出口、粮食援助、结转库存。各国政府的出口规则决定着这三种途径行使的幅度及其比例。按照《出口竞争协议》的规定，WTO对各国施以严格的出口约束，各成员国只能使用信贷支持、粮食援助来处理余粮问题。如此，这两种手段同样会对贸易造成扭曲，必然会引起WTO的重新关注，再行制定有约束力的粮食援助规则。

2、新兴经济体成为世界主要捐赠国家，且以实物援助为主，粮食援助的商业替代风险再次加大。无疑，发达国家已经认可了现金援助作为粮食援助的主要方式，但金砖国家为代表的新兴经济体还是偏好实物援助，之所以选择实物援助，其这些国家的农业经济发展阶段是相关的。这些国家还处于农业起步阶段，由于价格支持等国内支持政策使得这些国家余粮较多，公共库存压力较大。通过粮食援助来处理库存，减少库存的财政压力是这些国家的不二选择。比如巴西就是代表，2010-2011年巴西政府以市场价格的80%收购农户大米，但后来国际大米市场行情下降，其库存量较大，不得不以实物援助的形式来处理这些库存大米，到2012年就已经取得日本成为世界最大的大米援助国家。显然，这些国家的实物援助，使得商业替代风险再次加大，制定更为严格的规则成为未来WTO农业谈判的主要议题。当然，未来谈判中这些新型经济体与发达国家的话语权之争将是一个看点。

三、启示与借鉴

（一）《出口竞争协议》为我国通过粮食援助来推进粮食供给侧改革提供了空间与依据

过去的10多年时间内，我国粮食实现了“十二连增”、“十三连增”，粮食库存压力加大，粮食供给侧改革的首要任务是去库存。在这种情况下，显然不能将库存粮食投入市场，否则就会导致市场价格下降，也就抵消了价格支持的效果，对农民增收不利。所以，通过推动粮食的二次加工成为去库存的重要路径，但我国粮食加工业近些年来也明显产能过剩，难以继续承担去库存的重任。粮食援助的起源就是发达国家为解决国内粮食库存提供一種解决余量的出路。尽管在2005-2008年WTO制定了粮食援助的约束性规则，防止将粮食援助当做是处理余粮的手段，但后来2013年之后谈判就放弃了这些约束力规则，使得粮食援助可以成为我国粮食去库存的一个基本方向。显然，过去我国粮食援助主要服务于外交目的，政治色彩浓厚。如今，可以借助于WTO规则，将粮食援助作为调控我国粮食市场的一种途径，这对于完善我国目标价格机制具有现实的意义，因此在未来粮食援助完全可以成为我国粮食价格控制以及实施价格支持政策的基本手段。

（二）完善我国粮食援助的框架与机制

在我国现有的粮食援助政策体系下，粮食援助的主要功能就是为受灾国家提供食物救济，紧急援助是我国粮食援助的主体。实际上，粮食援助还可以用于促进受援国的经济社会发展，确立以发展为目标的援助体系是我国对外粮食援助的主体。主要有两种模式：第一，向缺粮国家提供实物粮食，将这些粮食投放到市场，不仅可以稳定粮价和社会秩序，还可以用于这些收入来改善受援国的其他民生项目；第二，为受援国的一些公益性项目提供粮食实物援助，如为不发达国家的学校提供免费午餐计划；对外援助的大型基础设施项目中实施的以工代赈计划等。通过发挥粮食援助促进受援国发展的功能来合理配置我国粮食库存，缓解财政压力。当然，我国的粮食援助还缺乏一个常态化的执行机制，大部分的粮食援助是在受灾国政府或是国际组织发出呼吁的时候才开始启动，由于此类援助时间的紧迫，我国政府通过会以现金的形式或是直接从相关企业采购商品运往灾区。这种现金形式或是不依赖于本国粮食库存的援助，对于解决我国粮食库存压力没有太大帮助。

（三）主动融入到国际社会的粮食援助谈判体系

无疑，我国有借助于粮食援助来缓解国内粮食库存压力的实际需求，因此对国际社会未来的粮食援助谈判还是要寄希望于不具约束力的规则能够延续，以为我国粮食援助缓解库存压力提供一个宽松的环境。因此，我国应该积极研究WTO粮食援助的相关政策，主动融入到其谈判体系当中。美国一直维持实物援助体系，致使《出口竞争协议》维护了美国的有利地位。但是随着美国国内农业支持政策的改革，粮食剩余日渐减少，加上近些年来美国有意从实物援助转向现金援助，如在2014年农业法案中，现金援助的预算比过去有了较大幅度的增加。一旦美国的做法与欧盟达成了一致，未来的谈判就可能会重回2005-2008年的“草案模式”。如果这样，国际社会通过粮食援助处理余粮的路径就会日渐狭窄。故此，我国在谈判过程中必须要积极参与，联合发展中国家和国际人道主义组织组成联盟，坚定实物援助对于解决全球饥荒的立场，维护粮食援助的人道性及发展性。

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