民国时期中国教育督导制度探析

聂宏凯，贾小壮

（吉林大学，吉林 长春 130012）

教育督导的意义为“视察与辅导是也”[1]106，其在民国时期的实践，对中国各级教育的发展具有较大作用，是研究中国近代教育史的重要视角。在当今学术界，对该问题虽有一定程度的关注，但大都局部性较强，或从视导制度角度进行探讨，或探讨河南、山西等地方的督导实践①，鲜有制度与实践相结合的整体性论述，本文试图从该角度对民国时期中国的教育督导进行探析。在占有大量档案、报刊等一手史料的基础上，运用历史学、教育学以及社会学等多学科交叉的研究方法，一方面阐释该时期教育督导实践的问题与调整、成功与失败，以展现民国时期教育督导的整体面貌，并分析其原因，进一步作出客观评价；另一方面，作为教育史的重要组成部分，可从侧面反映出民国社会变迁，以史为鉴，为当今的教育督导提供历史参考。

一、民国时期“官督”与“自查”相结合的视导制度形成

晚清，为适应教育改革的推进，在借鉴国外教育督导经验的基础上，中国“官督”视导制度已具雏形。民国时期，在沿用晚清“官督”视导制度的同时，结合当时教育的实际状况，在该制度中加入了“自查”的成分，进而形成了“官督”与“自查”相结合的视导制度。

（一）晚清“官督”视导制度已具雏形

晚清，“废科举、兴学堂”运动为主要内容的教育改革逐步兴起，为了保证改革的顺利推进，清政府借鉴日本的相关经验，在全国范围内建立起了从中央到地方的“官督”视导制度。

其一，就中央而言，光绪三十二年（1906）清廷颁布《学部官制职守清单》，规定设视学官12 人以内，官职为正五品视郎中，“专任巡视京外学务”[2]7，其虽为“中国有视导人员之嚆矢”[3]53，计划性也较强，但由于政治因素的影响，并未真正实行。宣统元年（1909）在上一文件的基础上，又颁布《视学官章程》，分全国为12 学区，每区按年派遣视学员一二人进行京外视察，中央教育视导制度方正式建立，但其章程精神并未完全履行。

其二，就地方而言，地方教育视导制度亦始于光绪三十二年（1906），学部向清廷奏陈《各省学务官制折》，建议“提学使以下设省视学六人”，并“承提学使之命令，巡视各府、厅、州、县学务”[4]155；同时，各厅、州、县“于劝学所设县视学一人”[2]7，且“兼充学务总董”[5]282，规定他们必须常驻各厅、州、县城，并“以时巡察各乡村市镇学堂，直到劝诱，力求进步”[6]45。省视学人选“由提学使详请督抚札派”，要求“曾习师范教育或出洋游学，并曾充当学堂管理员或教员”，同时“积有劳绩者”[3]53充任；县视学人选“由提学使札派充任”，具体说来，必须“选本籍绅衿年三十以外，品行端方，曾经出洋游历或曾习师范者”[5]282，这样的选任条件在当时的教育环境下不可谓不高，一定程度上保证了视导的效果。

总体而言，晚清政府初步建立了三级“官督”视导制度，视学官、省视学及县视学虽“位置有大小，权限有广狭”，而且诸多章程之规定并未真正落实，或执行效果时常不尽如人意，但都是为了“巡视学务”，力求“教育之发达”[4]155，156，并起到了一定的教育督导作用，也为民国时期更为完善的视导制度建立奠定了基础，从这个意义上讲是值得肯定的。

（二）民国时期对晚清视导制度的延续与改进

民国肇兴，学部改为教育部，但视导制度“仍沿清末旧制”[2]7。随着教育改革的进一步推进，特别是新学制在全国范围内的逐步推广，晚清“官督”视导制度已不能适应新教育形式的发展，民国教育部自1913年开始调整视导制度，以期承担起“统辖全国学务之责”[7]109。

其一，就中央而言，1913年教育部即颁布《视学规程（十七条）》，仍采取分区视察的办法，分全国为8 个视学区域，每区派视学2 人，定期或临时视察各该管区域。为进一步明确视学的责任义务、办事方式等直接影响视察效果之因素，又于同年公布《视学处务细则（十九条）》《视学各部办事规程（十二条）》，至此中央一级的视学规章“乃大体具备”[2]7。

随着新式教育的逐步推进，1928年依照教育部组织法第二十、二十二条之规定，结合当时的实际情况，对部级视导制度又作出调整，首先是名称由“视学”改为“督学”，蕴含监督、督促之意，反映了民国政府加紧在全国范围内推行新式教育的迫切愿望；其次是取消分区视导的方式，改为在全国范围内设中央督学4-6 人，以“视察及指导全国教育事宜”，同时酌派部员“协同办理”[1]106，权力较之前相对集中，以便于达到“凡各省教育行政，皆应随时周知，以期有所施设”[7]109的效果。

其二，就地方而言，地方教育视导情形一度陷入混乱，各省教育行政机关“制度迭变，或设教育科，或设教育司”，各县“设劝学所，或设第三科，或设教育公所，或设学务委员”，而且各级视学“设置与否、人员多少，亦各不相同”[2]7，甚至在1914年中央颁布的各省区官制中，并未涉及省视学一职。而欲全面推行新式教育，可谓困难重重，所面临的境况是“地方情形远近不一”，而且大量存在“风气否塞之地”“士习浮嚣之区”，急需“极力劝导，以徐俟其开通”，同时“严定范围，以渐防其流弊”[7]109。可见，派员视察“实不容缓”，唯有如此，才能“因时制宜，徐图整顿”[7]109。

各省巡按使当然深知此种情形，相继电询裁留办法，教育部作出“仍留省视学”的决定，并“设置道、县视学，每道至少二人，每县至少一人”[2]7，但在实际运行中，由于道视学“事权不清，视察常生障碍”[2]7，而加以裁撤。1917年颁布《省视学规程》《县视学规程》，规定省视学定4-6 人，县视学1-3 人，具体数目“以各省县之等级而定”[2]7，标志着地方省县视导制度初步成立。

在之后十余年的运行中，此种视导制度在各省“至为分歧”，所谓“各省县办法、名称及数额，均不能一致”[2]7。于是，1929年教育部颁布《省市督学规程》，进一步明确地方各级督学的设置与权限，即各省教育厅设督学4-8 人，各市教育局设督学2-4 人，“承主管长官之命，视察及指导各该管区域内教育事业”[1]106；各县教育局设督学1-2 人，“负全县视察及指导教育事宜之责”[1]106；各县教育局每学区设教育委员1 人，“秉承教育局长，办理本学区内教育事宜”[1]106。至此，地方教育视导制度方正式确立，一直延续至中华人民共和国成立。

另外，民国教育部门也要求被视导者自查，作为视导制度的重要组成部分，要求各县各学区“应试办中心小学，以每学区设立一所为原则，中心小学除普通小学所有职责外，并有各项协助推进本区教育事宜”，各地方教育厅“于各师范区师范学校附属小学内，设初等教育指导员二人至三人，指导各该区域之初等教育”[1]106。同时，认为教育局长或教育厅长“均当抽出一部分时间，去视察各处的教育及予以相当的指导，他们的行政事务，固甚繁杂，欲求有精密的视察和有系统的指导，固甚困难，但规定全盘视导的计划及联络督学或视导员的工作，乃是必要的”[8]23。各校校长“亦有视导的责任”，认为校长的重要职务之一就是“督促、鼓励及指导教师，使其在职务中得有继续的进步”，而且该项工作“应占校长全部办事时间百分之四十”[8]23。对于教师本身来讲，也要求“如他人来视导一样，时常审查自己的教学成绩，以为改进的根据”，并“继续接受训练及努力研究”，力谋“学识与技能的增进”[8]23。

总之，从中央到地方教育视导制度的确立，标志着民国时期“官督”视导制度的形成。“自查”成分的加入，使得由晚清的“官督”单行视导，转而成为“官督”与“自查”相结合的双线并行，可以说民国时期的视导网络更加严密化，有利于视察与辅导功能的充分发挥，一方面“考查其已成事业，诊断其成败原因，而为辅导之根据”；另一方面“辅佐其力有不逮，指导其事所未知，而增进教育之效能”[1]106。

二、民国时期视导制度践行中的教育督导及问题

民国时期形成了“官督”与“自查”相结合的视导制度，其中，中央及省府“所颁规程”以及各县“自制之办事细则”，可谓“差足备用”[9]45，但实际的视导践行“效能之未见显著”[1]107，甚至“考其成效，多不足观”[9]45。究其原因，有制度本身的弊病，亦有督导践行人员的问题。

（一）工作重复，分区不分工

民国时期的视导制度，从“官督”的角度讲，设有部、省、县三级督学，虽其职权范围“有大小之不同”，但“工作都近相似”，比如教育委员在相关法令规定中“固异于督学”，而其实际工作“又非近似于督学而何”[1]106，107，上级督学可在下级督学职权范围内任意巡视，当然一定程度上可监督下级督学之工作，“固足以紧张其服务精神”，但更多的是造成工作的重复，如部督学而视察县区小学“则所异于省督学、县督学、教育委员会者几希”，以此类推，工作重复程度显而易见，直接后果就是督导效率低下，所谓“于整个事业，究有若干效率，则不能无疑”[1]106，107。从民国时期的督导报告可以看出，对于同一机关或学校的督导，上级督学的督导报告往往与下级的有诸多相互抵牾之处，使得机关或学校之工作人员不知应采取何种改进措施，而最终不了了之，督导效果当然不尽如人意。

同时，督学分区督导，各区各项相关教育事宜，诸如行政、设施、教学、管理、学生成绩考核以及扩充事业，均由一人去负责，且“无一不加以视导”，时人认为这是当时督导制度“最大的缺点”[10]149。毕竟督学不是万能的，“安能无事不做及无事不成”[8]20，在个人能力有限的情况下，不可能在各个方面都有正确的批评和有效的指导。这样就会出现凭借督学的特殊身份进行瞎指挥的现象，不仅不能发现并解决问题，反而违背了“真诚指导，公平纠正”的原则，原有的教育秩序被打破，起不到督导作用。

（二）人少事多，督导不充分

部、省督学“辖境过大”，而且分赴各处视察的时间太短，次数太少，其督导“自难求其普遍”[1]107，其结果即是各项工作“仅能视察其大概”[8]20，更不用说详细指导了，因此其督导效能“未见显著”[1]107实由“视导之范围太大，不能专一之所致”[10]150。初等教育指导员“每学期指导五六县”，只能“短促停留”，“速来速去，宛如秋燕”[11]174，即使如此，所能指导之学校也“为数有限”[1]107。县督学辖境虽相对较小，但每县仅设督学一二人，面对“一县有二三百校”[1]107的实际状况，即使其“终日赴乡巡视”[12]100，也不过“每学期周历各教育机关一次”[1]107，必然会造成“视察未到，指导未周”[12]100的结果，因此“仅雇用少数视导人员……则不过伴食而已”[13]97，负责视察河南的教育部督学戴夏、周邦道就在视察报告中指出：“县督学人数过少，视察未能普遍，是当前存在的问题。”[14]34

在督学人数少、督导对象多的情况，一机关或学校被督导次数之多寡“恒以交通便利与否为转移”，交通便利者“县督学、教育委员、初教指导员莫不先后视导”，甚至“更得省督学之莅临”，而穷乡僻壤“固不能求省督学之必至”，教委“亦仅一二至耳”[1]107。这必然导致教育事业的畸形发展，人才、经济事业“集中都市”，偏僻农村“无人顾问”，对全民教育推广的影响“当属至巨”[1]107。

（三）督学自身能力及督导方式存在问题

督学的聘任资质虽在相关法令中有规定，但在实际委聘过程中，教育行政当局“往往为安插人员起见，鲜肯特为改进教学着想”，所聘督学大多没有专门的学识及教学经验，如河南省的实际状况就是“县视学之学识与能力多属浅薄”[15]154，其他省份也都大体相类，于是时人发出了“我国现有的督学能负起这种责任者究有几人”[8]20的疑问，依靠他们去指导地方教育并取得良好结果，是十分困难的。因此当时的教育专家把过去之督导“不见良好成绩”归因于负视导责任者“缺乏专门之训练与经验”[10]150。

督学督导教育机关本应“铁面铜头，一秉大公，毫无顾忌”，但实际“情面之羁缚，戚友之包围，环境之支配，在在影响视导人员之工作进行”[10]148，使得他们的督导方式“不是警察式、间谍式，便像亲友宾朋”[11]174。警察间谍式的督导，督学大都以官吏自居，或“具门阀之见”，或“存好恶之嫌”[10]148，督导过程中“党派纷争无地无之，入主出奴事所必见”[10]149的现象相当严重，他们不是威风凛凛，盛气凌人，便是阴险叵测，冷嘲热讽，甚至有的督学专事吹毛求疵，这样往往使被督导者不敢触碰实际问题，只是曲意逢迎，其结果就是督学只能得到一些浮光掠影的记载以供报告；亲友宾朋式的督导，督学对地方教育人员或为朋友，或为亲戚，酒肉酬酢之中彼此作无谓之恭维，督导之地转而成为应酬之所，在此种情况下“又焉能逃上述种种而直言之”[10]149。有的督学长期固定在某地区视察，就会“因熟悉过甚，遂致瞻徇情面，所作视察报告，未能代表真相者，在所不免”[16]369，这样的督导仅能达到“卸责而已”[17]6的效果。

另外，民国时期教育督导效果不佳，还与被督导者有关。 有的被视导机关或学校对于督学提出的意见和改进措施，往往“藉词推诿，不切实遵办”，即使督学切中弊病，也“殊难发挥视导之效率”[18]115。特别是在被督导过程中受到惩处的教育机关、学校或人员，更是如此，甚至有的迁怒于督导人员，捏造事实或浮言，而“意图诬陷或阻挠”[18]115，督导效果自然会大打折扣。

三、民国时期对教育督导存在问题的调整

上述教育督导方面的弊病，引起了社会舆论的广泛关注，时人特别是教育从业者纷纷通过发表文章等方式，阐释自己的认识与观点，对政府制定相关调整与改进政策起到了资鉴作用。据此，教育相关部门也在消除弊病方面做出了较大努力，一定程度上保证了教育督导的顺利推行。

其一，实行分工督导。针对分区不分工督导方式大大影响督导实效的弊病，社会各界形成了“非实行分工视导不可”[10]150的统一意见，并建议做到彻底分工，即教育督导要“分工、分科、分级、分阶段、分期、分区”[11]174进行，只有如此，才能“免除偏狭之见解，以取得相当联络，求各科之平均进展”[10]150，也才“可得视导之实效”[11]174。教育相关部门及时作出调整，并制定了具体改进措施，规定学校行政“概由学校行政专家负责视导”，社会教育“由社会教育专家视导”，各科教学“即由精于各种教学者视导，或分学科由各视导员分别视导”[10]150。同时要求各级督学在“开诚布公，切实指导，共同研究”的原则下，事前多做准备，并“确定方针与目标，公布视导计划，检验标准”[11]174。

其二，提高督学之遴选标准，加强已选督学之培训。督学是教育督导制度的实际践行者，因此欲求督导效率之增加“必赖人选之适当”[1]107。换句话说，民国时期督导效能“多不足观”，主要是由于“人力有未尽也”[9]45。因此，在教育督导制度“差足备用”的情况下，必须重视督学的遴选与培养，所谓“徒法不能以自行，又曰有治人，无治法，主持得人，自能立法，主持非人，虽有良法美意，徒为具文”[9]45，制度执行者与制度本身的关系显而易见。

在督学遴选时“必须审慎”[11]174，把规章制度与人才品性结合在一起进行考察，才能得到合格的视导人员，若“徒重法定资格，而忽视其才能品性”，那么“欲视导收良好成绩，不可得也”[9]45。当然，督导人员必须“视而且导，方足完成其使命”[1]106，这也对其本身素质提出了更高的要求。 同时，也要注重已选督学的培养，因为才能品性诸端“得诸天赋者少，得诸磨炼者多”，要做一个标准的督导人员，必须“努力修养”“果能振奋精神，勤加研究”[9]45。在督导实践中，要具有“热诚之态度，公平之观念”，“不可作侦探式之视察，不可作官僚式之指导”[10]149。

于是，教育部制定了督导人员标准，即“要有纯正高尚的人格，强健活泼的体魄，丰富的学识，清新的思想，忠诚的心性，毋偏私，毋党同，毋过逊，毋过刻，能改变教师之精神与兴味，鼓励教师之热忱与毅力，明了教育原理与方法，熟悉教育法令，了解教育思潮”[11]174，地方各级教育部门可根据自身实际情况，酌情制定标准。各省纷纷执行，如河南省教育厅专门成立了全省县视学讲习所，并制定《河南全省县视学讲习所简章》，规定：“讲习期满试验及格后，由教育厅依次按县分别委任”，“凡未经此次讲习及格之各员，除由厅署认可或别有规定外，嗣后均不得充任县视学”[19]104，105。其他各省亦有类似之举。

在已选督学的培养方面，除了要求他们自身加强修为外，适时进行培训和再次考核，不合格者剥夺其督学之职，如在河南省强调县视学“负有全县教育督促及指导之责任，不特办事当有精神，更须于教育素有研究方可居领导地位”，应“由厅严加考试，择优选派，以免除情面及势力之纷争”[15]154。有的省份甚至组织督学到国外学习考察，以增强其督导能力，如辽宁省组织参观团游历日本、欧美等国家的主要城市，学习督导经验。[20]37

结语

民国时期，教育督导得到中国教育部门的足够重视，视导制度随着时代变化而逐步演进，“官督”与“自查”的二元并行路径，较晚清的“官督”单行制已有相当大的进步；督导方式、督学甄选也能适时调整，其间，社会舆论的推动作用不可忽视，一定程度上也反映了时人对新式教育的关注与向往。

民国时期教育督导中的“督”即视察，是指“对于教育事业作精密的观察，藉以明了实施的状况和程度”；“导”即指导，是指“根据视察的结果，加以严密的考量，详确的判断，给被视导者以积极的同情的领导和辅助”[17]4，由于“视察为指导而发，指导因视察而生”，二者“互相关系互为因果”，因此“督”和“导”两者不能有所偏废。民国时期，在“督”和“导”的“平流并进，相辅而行”[17]5的共同作用下，教育督导为我国近代教育的发展做出了一定的贡献，主要体现在两个方面：

一是有利于改善教师队伍。由于民国教师队伍的学问与经验“至为不齐”，有的学验丰富，并肯努力研究；有的墨守旧法，一成不变；有的初出茅庐，毫无实际经验；有的未受适当训练而学验“亦不甚优良”[17]5。民国教育督导制度的实行，使得各级学校的教师适时得到他们的督促与指导，对于学验丰富的教师“较前更加丰富”，避免了其“不能自知其优良之处，而为惰性所囿而习于故常”[17]5；平庸或低劣的教师“亦能渐渐改善”，以防“因乏人加以纠正或指导，自亦每况愈下”[17]5。

二是有利于改善教育质量。民国时期的教育督导可以说涉及到教育的各个层级，即“不论大学、中学、小学及社会教育”[17]5；而且涉及到教育的各个领域，包括行政设施、教学、教材、训育等诸多方面。通过督导人员的监督与指导，可以发现各级教育的缺陷，并督促其及时加以改进，这必然会改善教育质量，进而“有裨益于社会国家”[17]5。

但纵观整个民国时期，中国的教育督导并不十分成功，在该时期的相关文献中，总是能看到“效能未见显著”、督导“不见良好成绩”等字眼，当然，造成此种情况除督导体系本身的问题外，转型期社会环境的复杂、外国侵略势力的影响也是其重要原因，因此，对民国时期教育督导进行探析，有利于从不同角度审视中国教育的近代化，抑或是社会的变迁。

注释：

①参见：汪婉.晚清直隶的查学和视学制度——兼与日本比较[J].近代史研究，2010（4）；李青风.近代山西教育督导制度正规化的历史进程[J].教育理论与实践，2018（11）；杨光辉.近代河南教育督导制度演变与效能评述[J].河南大学学报，2015（2）。