论我国湿地保护的法律问题

何茂秋

(贵州民族大学 贵阳 550025)

有着“地球之肾”美誉的湿地，与海洋、森林共同作为地球的三大生态系统。湿地不仅具有多种独特的生态功能，而且兼具研究价值、文化价值与经济价值等。虽然我国有着丰富的湿地资源，但是长期以来人们对湿地生态价值与经济价值的认识不够，导致多年以来湿地常常被填埋以作耕地，或者建造城市，以致湿地遭受不同程度的污染和破坏。2013年国家林业局颁布的《湿地保护管理规定》的施行，是我国湿地法律保护的一个重要里程碑。但在实践中，我国湿地法律保护仍然存在着许多问题。因此本次拟借鉴美国等国家湿地法律保护的经验，提出健全我国湿地法律保护的设想。

一、我国湿地法律保护存在的主要问题

(一)缺失湿地保护国家级立法

在草原、湿地、森林、海洋等自然生态系统中，仅剩下湿地没有专门的国家级立法，这对于湿地保护显然是不利的。我国关于湿地保护国家级的法律呈现分散的特点，零散的分布在我国的各项法律法规之中，其中主要包括四部法律，即《土地管理法》《海洋环境保护法》《渔业法》《海域使用管理法》，而这四部法律仅仅将湿地作为一种土地类型。但是，湿地不仅代表一种特殊的土地类型，而且是一个极为复杂的生态系统，将湿地的各个组成部分土壤、水源、生态资源分开保护治理，导致了湿地生态保护上的多头执法、效率低下，难以全面保护湿地。因此，不应当用零散的法律法规来代替系统、完整的国家级法律来保护湿地。

我国第一部湿地保护的部门规章是于2013年才颁布的《湿地保护管理规定》，颁布的主体是国家主管林业工作的林业局，直到2018年3月林业局才由新组建的中华人民共和国自然资源部吸收，由中华人民共和国自然资源部管理森林湿地等资源。在此之前我国一直没有一部国家级的部门规章对湿地进行保护，面对湿地遭受严重破坏的严峻情形，这明显滞后于湿地保护的需求。据权威调查，目前我国湿地总面积大约是5360万公顷，相比于十年前的调查，湿地总面积减少了339.63万公顷，缩减了8%[1]。而人为因素是造成湿地面积缩减的主要原因，人为活动不仅对湿地造成污染，而且填充湿地造田，过度开垦，过度捕捞，也在造成湿地面积不断缩减。另外，城市化过程中通过占用湿地、改造湿地建设基础设施，使得湿地无法恢复。目前，我国正在制定《湿地保护条例》对湿地锐减、遭受污染严重的严峻形势等问题治理，成效如何尚未可知。

(二)尚未形成统一的湿地法律定义

《关于特别是作为水禽栖息地国际湿地保护公约》，是世界上具有权威性的湿地公约，该公约中对湿地定义是，湿地是指不论其形成为天然或者人工、长久或者暂时性的泥炭地，沼泽地或者水域地带、流动或者静止、淡水、半咸水、咸水、包括低潮时水深不超过6米的水域。我国在1992年才加入该公约，依据该公约的规定开展湿地保护活动。

我国的有关立法并没有对湿地的概念进行界定。但纵观其他国家的法律，都有对湿地的明确定义。比如丹麦《自然保护法》中对湿地的定义：沼泽、湖泊、泥炭地、水道、永久性湿地草地等野生动植物栖息地类型的湿地；又如法国《水法》中湿地的法律概念：湿地是指已经被开发或者尚未被开发的，永久性或者暂时性的充满淡水或者咸水的土地。

我国对湿地概念进行界定是在2013年出台的《湿地保护管理规定》中，“湿地是指常年或季节性积水地带、水域、和低潮时水深不超过六米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、滨海湿地、海滨湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物的原生地等人工湿地”。这个界定与国际湿地公约中的规定有相似之处，但由于此概念出现在行政法规中，行政法规的效力毕竟低于法律，所以这个概念仍然不能代替法律意义上的湿地概念。另一方面，这是第一个出现在我国具有全国影响力的行政规定里的湿地概念，为我国地方在制定湿地立法定义时提供了参考。然而湿地法律定义不明确，不同湿地保护区域之间不能形成统一的湿地法律概念，就难以确定湿地保护的种类和范围。

(三)地方湿地保护部门职权不明

由于缺乏国家级立法，各政府部门与地方制定湿地保护法律法规时往往没有明确依据，由此我国各部门、各级政府针对湿地的保护不能形成统一的立法，不仅产生了各部门权能交织的现象，而且经常出现职权不明的问题。不少环境资源的主管部门，不仅要负责开采、利用资源，又要负责保护资源、保护生态。对这种部门在进行职权设计的时候本身就存在问题，多个部门共同进行湿地的管理难免冲突不断[2]。我国水利、林业、环保、土地等部门都被授予保护湿地的权限，各个部门针对本身的利益，各司其职。虽然之前我国法律中并未明文规定国家林业部门是湿地保护工作的部门，但是国务院将该工作授权国家林业部门。然而，因为法律并未规定国家林业部门的权利义务，也未明确国家林业部门与其他部门是平等关系还是管理与被管理的关系，使得国家林业部门在各部门冲突时也不能发挥有效的协调作用来解决问题。虽然我国2018年新组建了自然资源部主要是执行湿地的调查和确权职责，但由于我国的湿地往往会跨越多个省市，因经济利益的冲突，各省市之间常常会出现相互推诿或者相互争抢的情况。从各地方政府的角度来看，湿地保护是一项长期的工程，耗时耗力，利益回报慢，而且不易考察。相反，开发利用湿地带来的经济利益是迅速而直接的。权衡两种利益，往往政府倾向于短期的利益，于是现实中湿地开发仍然屡禁不止，在湿地保护问题上各省市政府之间仍然存在相互推诿的情况。因此，我国湿地难以保护到位。

二、国外湿地法律保护

环境资源破坏不仅在我国逐渐引起关注，在世界范围内也是各个国家高度重视的问题。保护人类赖以生存与发展的自然资源不仅是我国实现可持续发展的关键，同时也是世界各国都不容忽视的问题。湿地作为自然资源的重要组成部分，各个国家也针对本国的实际情况不断完善立法以加强对湿地的保护。现着重介绍美国、英国和日本等国家在湿地保护法律问题上可供我国借鉴的部分。

(一)美国的湿地法律保护

现在，美国湿地保护法律体系呈现出分级的特点，从上至下共分为联邦政府、州、地方政府三级。与中国地方政府权利服从中央不同，美国各州的地方政府拥有高度的自治权，联邦政府不能随意对州政府进行干预，其干预受到宪法严格的限制。州政府与地方政府在制定湿地保护法律时，可以联系本身实际，制定最适合的湿地保护法律。但是，州政府与地方政府制定湿地保护法律或政策时，也要受到国家《宪法》修正案的约束，即美国政府在对湿地利用采取限制性措施之前，应当召集利害关系人及其他社会群众举行听证会，并且应当允许当事人向法院提起申诉。

美国并不是一直都坚持对湿地的保护，相反，美国联邦政府曾经一度鼓励开发湿地，因为湿地在美国曾一度被视为滋生蚊虫，产生疟疾的根源[3]。二十世纪五十年代正值美国湿地开发期，国家为湿地开发进行农业补贴、提供税收优惠政策。比如国会颁布的《沼泽地法案》，将64900万英亩湿地分给十五个州开发。经过十多年的湿地开发，湿地数量明显下降，科学家们此时开始认识到湿地的生态价值与经济价值，同时公众与政府对待湿地的态度也开始转向保护上来。

1972年美国通过了《联邦水污染控制法修正案》，这个法案预示着美国对待湿地态度的转变，由恐惧破坏转变为善用保护。该法案于1977年正式颁布，且更名为《水清洁法》。在美国，水体包括所有的河流、湖泊、池塘和湿地。因此某一处的农田一旦被确认为湿地，联邦水污染控制管理局就会对该块土地进行管制，那么这块湿地就不能再进行城市建设、基础设施建设等活动。按照《水清洁法》的规定，各个主体在向水体挖掘或填埋物质之前，必须事先提出申请，得到许可之后才可以采取行动。不过1990年，美国政府提出湿地“零净损失”的政策目标，且《食品、农业、保护和贸易法》通过湿地储备计划，都旨在恢复湿地。这些政策法规的实施对于美国湿地恢复影响巨大。2008年，美国的联邦政府表示，自2004年来美国3600万亩的湿地得到有效恢复。尽管美国各级政府多年来一直对湿地保护进行各方面的立法，但是美国的湿地面积仍然是只减未增。根据相关调查数据显示，美国湿地面积持续以每年35万-50万英亩的速度缩减，形势仍然不容乐观。

(二)日本湿地法律保护

虽然日本并未专门针对湿地保护制定单行法，但是日本依据湿地的特点早已形成一套专门的湿地保护体系。该体系的组成包括日本国内的宪法，中央立法，地方公共团体条例和湿地保护区专门的保护法规，另外还包括日本加入的国际公约和协定。

在日本的湿地保护法律体系里，首先，日本的最高法《宪法》对湿地保护进行概括性规定，赋予公民监督湿地保护的权利，并且对授权立法、财产权限制上都做出了总的规定。其次，日本利用中央立法从自然保护、控制污染、湿地诉讼等方面对湿地保护，做出全方位的规定。日本湿地保护的中央立法起步较早，1957年日本便颁布《自然公园法》，开始对自然湿地进行保护。日本对湿地保护中央立法最集中的时段是1970年-1980年，主要有五部法律颁布。1972年颁布的《自然环境保护法》第 14 条规定了确定原生态自然保护区的意见征询制度与听证制度。意见征询制度是指在确定自然环境保全区时，应当事先征求有关部门和自然环境保全审议会或者管辖该土地管理机关负责人的意见，并且应当刊报公告，明确列出可能对该保护区造成的影响。二是要举行听证会制度。该法规定环境厅长官在确定自然环境保全时，应当事先在官方报纸上刊登出公告，公告表明确定此类保全区及其影响，并且公众可以在两周内对该建议提意见，对于公众不满的意见，环境厅长官认为确有必要的应当召开公众听证会。日本在1973颁布的《近海污染和灾害防治法》，1974年颁布的《湖泊水质污染特别措施法》和1978年颁布的《水污染防治法》都是针对造成湿地污染的污染源进行控制的法律。另外《野生动物保护及狩猎法》《濒危野生动植物物种保护法》都是针对湿地保护野生动物保护而制定的法律，《环境影响评价法》是对于其他遗漏法律问题的综合性法律规定。最后，日本还加入了《湿地公约》的国际湿地保护公约，积极进行《国际重要湿地名录》的登录工作，并加强湿地的保护，至今为止日本已经有多处登记的湿地，并且已经和其他国家签订了许多关于湿地保护的协定。

(三)英国湿地法律保护

基于英国河流众多，湿地的形成与河流密切相关的特点，英国湿地立法保护的特点之一就是对水资源进行综合管理。英国对于水资源的立法保护同时采用条例与基本法，以基本法确定水资源管理的各项基本原则、指导方针、实施准则等内容，而条例则具体规定实施过程中的各种具体要求与标准。采用条例与基本法结合的好处是，基本法作为原则性法律大致保持不变，但是条例可以根据具体实际情况的改变进行不断修改，而且条例的修改要比基本法修改简单得多。

英国对于湿地进行法律保护，在世界范围内也是领先的。早在1949年，《国家公园与乡土利用法》的颁布，就标志着英国开始将湿地纳入法律的管理范围。依据《国家公园与乡土利用法》的规定，英国需要建立“具有特殊科学意义的地域”，这种地域建立在自然保护区内[4]。这种自然保护区不仅包括湖泊、森林，而且包括湿地。与此同时，英国组成自然管理委员会，专门对自然保护区实行管理。为了达到最有效的管理目标，英国政府并没有对湿地实行直接控制，而是与自然保护区的土地拥有者签订契约，由土地所有者直接对自然保护区进行管理保护，政府只进行间接控制。这种管理办法鼓励了土地所有者保护湿地的热情，并且经过多年的实践被证明适用且有实效。上世纪九十年代后，英国地方政府的权力进一步扩张，英国的自然保护管理机构因此重新划分。从此，地方政府与英国政府其他部门在各自的职责范围内履行对湿地的保护义务。除了重新组建具有协调性质的自然保护联合委员会，英国在湿地保护区采取强制性竞争投标的方式，继续通过与私人签约，强制私人达到管理目标的方式保护湿地。1996年英国环境署成立，国家赋予它综合性的管理权。环境署对于湿地的管理职责包括四项：一是管理特别自然风景区或者环境脆弱区水域；二是核准办法许可证，对湿地排污进行限制；三是管理水资源的使用；四是管理航运业、堤坝设施、渔业。这些管理措施既保护了水源也同时促进了湿地的可持续利用。

三、关于我国湿地法律保护的构想

(一)逐步推进建立湿地保护的法律体系

从前文所列国家来看，每个国家都针对自身国情，制定相应的湿地保护法律法规。每一部法律法规颁行之后，都迅速建立起各项制度来执行法律法规的要求，逐渐形成较为完善的湿地保护法律体系。在它们的湿地保护法律体系中，并不是仅仅将湿地看作单独的调整对象，而是将湿地作为一个复杂的体系，从控制污染保护湿地水源、限制湿地开发、保护湿地物种、恢复湿地等方面入手，利用法律规制各种利用、开发湿地的行为。更值得借鉴的是，他们的湿地保护法律法规并非一成不变，而是及时转变湿地政策应对不同时期对湿地的威胁。美国就是典型的例子，美国经历湿地开发时期后，农田对湿地的占用成为湿地面积不断减少的最大威胁。针对这一情况，美国陆续颁布了《食品安全法》与《税收改革法》，不仅提高了农民将湿地转换成农田的标准，而且取消了以往开发湿地的税收优惠政策。这不仅是立法的优势，也是利用了市场调节的手段。保护湿地的有利行为会得到国家的财政支持，不利于湿地保护的行为税收负担就会加重。企业与农民在开发湿地不再有利可图的情况下，湿地保护政策实施起来顺风顺水。美国的“零净损失”政策目标就是各领域领导者高度协调的结晶，该政策是政府部门、商业、环境、研究机构等部门的领导者基于共同的商讨，最终达成一致[5]。因此我国在湿地保护中，不仅应完善我国湿地保护法律法规体系，还应在立法之中注意协调好各级政府、各个部门之间的管理权限，避免出现权责不明。同时，我国在制定湿地保护的相关政策时，还应该扩大利益相关者的参与范围，从而提高相关政策的民主性与科学性进而使湿地保护政策更好地推行。

(二)明确湿地的法律概念

要解决湿地概念不统一的问题，首先要利用中央立法明确湿地的法律概念。如果中央从立法中明确了湿地的法律概念，那么地方政府在制定湿地保护立法时自然会采用此概念，从而减少因为概念不统一而带来的地方政府之间的法规冲突。另外，准确定义湿地的法律概念关系着我国能否正确认识湿地的生态价值和经济价值，能否真正认识湿地本身具有的特点，即湿地不仅是一个复杂的生态系统，而且更具有脆弱性跟多样性。统一湿地法律概念之后，不论是开发、利用湿地的生态价值还是经济价值，都将被纳入法治的轨道。那么我国现在湿地保护中存在的以破坏湿地生态环境换取经济利益的问题便会得到解决，从而有利于对湿地进行长期的保护。

(三)统一湿地保护行政执法体制

我国水利、林业、环保、土地等部门都被授予保护湿地的权限，都是保护湿地的行政主体。这种多头管理形式，就会导致各个行政主体在自己的职权之内制定湿地保护规章时，难以与其他主体的规章协调一致，管理冲突也就在所难免。针对行政主体职权不明的情况，美国为保护湿地专门设立湿地管理机构，并且设立联邦湿地委员会，这就为我们提供了一个较好的典范。依照统一的湿地保护行政执法体制，就可明确保护湿地的具体行政主体，而且可从上至下统一管理，具体划分各个行政主体的权责范围，明晰权责。同时，层级高的湿地保护机体就可对低层级的湿地保护主体组织安排协调，这不仅可以协调各部门行政权力,而且有利于各部门达成一致的管理意见，减少多头管理的冲突。

四、结语

我国是世界上湿地面积排名第四的国家，完善湿地保护法律对我国可持续发展具有重大意义。根据我国现阶段的湿地法律状况，直接制定湿地单项立法的可能性较小，但是针对湿地保护中存在的法律问题进行相应的法律修改却具有可行性。在进行湿地保护之前，明确湿地的范围是最根本的问题。因此，确定能在全国推而广之的湿地法律定义，对于区分湿地与其他环境资源类型具有重大意义。之后，针对湿地法律保护逐渐增加相应的专项性立法，再通过完善保护湿地的行政执法体系，最终达到保护湿地，实现湿地可持续发展的目标。