农村产业融合发展中土地利用问题研究

左会闯（郑州大学旅游管理学院 450001）

1 引言

国务院在《乡村振兴战略规划》中着重强调了三产融合在我国乡村振兴进程中的显著地位。在我国农村的长期发展中，产业以农业为主且较为单一，很难支撑起我国农村的经济发展。这时，农村一、二、三产业融合发展为农村经济发展提供了有力的支撑点和发展方向。但是由于农村土地利用规划缺失、大众整体环保意识单薄、工商资本的介入等原因，农村产业的融合发展中也带来了一系列的土地利用问题。基于此，在推进农村产业融合、提高我国农村土地的利用效率的同时，要合理布局我国农村的三生空间，以保障我国乡村振兴战略的顺利实施。

2 我国农村产业融合主要发展形式

二十一世纪以来，随着我国居民需求日渐多元及农村经济的推进发展，我国农村一、二、三产业融合发展日渐增温。在农村产业融合发展趋势下，许多农业发展新形式得到了雨后春笋般发展，诸如：休闲农业、农产品加工等。但我国农村产业融合仍处于探索阶段，融合程度较浅，发展规模较小。戴紫芸（2017）基于组织一体化视角，将农村产业融合概括为纵向一体化融合模式与横向一体化融合模式。[1]结合各地发展实践，总体来说我国农村产业融合主要有以下3种形式：农业产业内部融合型、农业产业链延伸融合型、农业功能拓展融合型。

2.1 农村产业内部融合型

农村产业内部融合型是指多种农业或者农业经营的多个环节之间形成生态链，实现农业产业内部融合发展。目前，在农村较为常见的一种融合方式是养殖业与沼气供给的衔接，主要包括农户自给型和养殖场经营型。其中，养殖场经营型沼气供给的成功不仅解决了养殖场的部分排污问题，同时为其带来了相当可观的收入，还方便了农户的生活，解决了农户燃料单一、污染较大的问题。

2.2 农业产业链延伸融合型

农业产业链延伸融合型是指农业由原来的生产环节向产前、产后的加工和服务环节的延伸，实现一、二、三产的融合发展。[2]当前，国家特别重视新型农业经营主体的培育和土地托管等农业社会化服务体系的建立，两者都对农业链延伸起到了较大的推动作用。家庭农场通过农产品加工和销售渠道的扩展增加了农产品的附加值，并丰富了农产品的消费形式，诸如：体验消费等。土地托管服务的供给通过服务规模化经营形式不仅促进了土地规模化经营，也有效地实现了农业产前、产中、产后环节的衔接。

2.3 农业功能拓展融合型

农业功能扩展融合型是指在农业的生产、经济等功能基础上，赋予其生态、文化、旅游等功能元素，实现一、三产融合发展。农家乐、共享农场、生态采摘等是农业和服务业相结合的重要载体，扭转了传统靠农产品销售的被动局面。原来农产品的单一销售形式显然无法满足人们日益增长的精神文化消费的需要，生态采摘等形式不仅为消费者们提供了健康的农产品，也充分发挥了乡风乡俗对消费者的感染力，丰富了消费者对农产品生产过程的体验。

3 我国农村产业融合发展中土地利用存在的问题

农村产业的融合发展对我国土地利用产生了很大的影响，改变了不同类型土地的利用情况，丰富了土地利用的内涵。但同时农村土地利用面临着三生空间布局不合理、土地综合利用效率低、基本农田保护困难等一系列严峻的问题。

3.1 基本农田保护受到挑战，国家粮食安全受到威胁

在农村产业融合中粮食种植面积呈现出减少的趋势，主要是由于建设用地和经济作物种植面积增加。受经济利益驱使，一些农业功能拓展型产业融合项目中尤其是共享农庄和采摘园等形式，新型农业经营主体更倾向于种植经济作物。在农业产业链延伸型产业融合项目中，新型农业经营主体为了运输便利、降低成本，占用基本农田建设房屋、厂房等现象也较为严重。我国是人口大国，人均农地面积远远低于世界平均水平，所以我国也是粮食进口大国，保证足够的粮食种植是关乎国计民生的国家战略问题。然而在农村产业融合过程中，经济作物种植面积、建设用地面积的增加都使得我国基本农田保护政策受到严峻挑战，进而威胁到我国国家粮食安全。

3.2 土地利用的综合效率有待提高

在农村产业融合发展中，土地的利用主体有片面追求经济利益的倾向，忽视了我国农地的社会稳定功能和生态保护功能。在农村产业融合过程中，新型农业经营主体倾向于追求大规模的土地流转，租金成本多是来源于银行贷款和民间借贷，增加了其资金成本，面临较高的经营风险。同时农地转出户也面临着无法收取租金的风险，均不利于农村社会的稳定。然而当前我国农业保险机制不健全、保险业发展处于初期的探索阶段，无法较好地承担维护农村社会稳定的功能。在农村产业融合项目中，农村生态用地面积也呈现出减少的趋势，尤其是在农业产业链延伸、农业功能拓展型产业融合项目中，一些草地、林地被开发为建设用地或农业用地，使得农村的生态功能得到一定程度的弱化。

3.3 三生空间布局不合理

在农村产业融合项目中，新型农业经营主体更倾向于生活与生产一体化，从而使得生活空间零碎的分布于生产空间中，生态空间也被分割的错乱无序。尤其是需要大量生产经营空间的农村产业融合项目对生活和生态空间的分割效果最为明显，对农村土地利用规划提出了更高的挑战，对基层政府的协调工作形成了新的阻碍。三生空间的错乱无序对农村基础设施建设提出了新的挑战，违背了国家土地整治、农村居民集中居住的政策精神。

4 农村产业融合发展中土地利用问题形成的原因分析

在农村产业融合的迅速发展中土地利用问题产生的原因主要是在农村土地农村土地监管机制不健全及农民的法律意识淡薄、环保意识单薄及基础设施不足、土地制度及农业保险机制不健全、农村土地利用规划缺失。

4.1 农村土地监管机制不健全及农民的法律意识淡薄

我国基本农田已经划定，且对于保护基本农田的重要性在政府层面已经达成高度共识。然而因为农民的法律意识淡薄，尤其是产业融合项目中农业经营主体受更大的利益驱使，往往会突破法律的红线。农村土地利用的监管主要是靠村委会实施，然而在长期的家庭承包责任制下，村集体的所有权不断的弱化，村委会的自治能力也在不断下降，同时面对农村复杂的邻里关系，村集体很难承担好基本农田保护的监管责任。

4.2 环保意识单薄及基础设施不足

随着二三产业在农村经济发展在的地位不断提升，土地面临的环保问题日渐突出。农村土地经营主体的环保意识和环保监管机制是农村土地质量以及农村环境保护的两大抓手。

1.农村经营主体环保意识单薄主要体现在其缺乏对环保重要性的认识、环保行为的辨别能力。主要是因为其教育经历较少、农村一直以来以农业作为统治的经营地位，缺少对二三产业的深入认知。

2.当前我国农村环境维护工作还处于起步阶段，存在着严重的环保设施不足的问题。[3]生活、生产等垃圾多用于集中焚烧、掩埋等方式，对农村环境造成严重的损害。

4.3 土地制度及农业保险机制不健全

随着我国城镇化、工业化的快速发展，为农业现代化发展提出了迫切的要求。政府陆续出台了“三权分置”、土地确权、承包期延长等政策鼓励农村土地流转，对农村产业融合发展也起到了较大的推动作用。但是随着土地流转市场的日渐活跃，先行土地制度对土地流转的微观规范较少，已无法保障流转双方的权益。同时我国农业保险机制不健全使得新型农业经营主体以及普通农户在农村产业融合项目中承担过多的风险，农业经营风险的不可控性使得新型农业经营主体破产、普通农户土地流失等现象时有发生，严重影响农村社会的稳定。

5 优化农村产业融合中土地利用的建议

5.1 完善农村土地监管机制

农村土地属集体所有财产，所以完善农村土地监管机制首先还是要发挥村集体在农村土地监管中的主导地位，其次要发挥基层政府的引导和协调作用。在发挥村集体在农村土地监管中的地位首先要强化农村土地所有权，其次要明确村集体在农村土地监管中的权力和责任，最后要建立有效的评价和奖惩机制。在发挥基层政府的引导和协调作用首先要提高基层政府的参与感，其次要明确基层政府的权力和责任。

5.2 加大土地利用相关知识宣传

土地利用不仅要关注其带来的经济效益，还要关注其生态效益和社会效益。首先要加强对政府工作人员的培训，增强其对土地利用的生态效益和社会效益的重视，可采取课堂讲座、示范地区参访等方式。其次要加强土地利用知识在土地经营主体之间的宣传力度，采取多样式的宣传方式，不仅采用传统的广播、板报等形式，更多的采取视频、走访、试验区参访等方式，让其能够听得到、看得见、享受得到合理利用土地的福利。

5.3 健全农业保险机制

健全农业保险机制重点从主体培育、丰富形式、法律保障三个方面入手。首先要加大对农业保险服务供给主体的资金和政策支持，尤其是引导更多的中等企业参与到农业保险建设中来。其次，要严格区分自然风险和经营风险，采取灵活多样的方式进行风险分担。最后，要提升农民的法律意识，同时完善农业风险的相关法律条文，形成规范的行业标准和合同范式。