城镇开发边界与生态空间衔接分析

廖文辉 刘瑜

1湖南省环境保护科学研究院 湖南 长沙 410004

2 长沙环境保护职业技术学院 湖南 长沙 410004

近年来我国社会经济稳定发展，医疗水平不断提高，人均寿命延长，人口数量不断增加，在此背景下，土地资源日益紧缺，城镇用地矛盾突出。且随着城市化进程的深入推进与城镇各项活动的不断增强，生态环境为题日益突出。在此背景下，协调城镇发展与环境保护，促进人与自然和谐发展成为新时期的一大发展目标。下面就城镇开发边界与生态空间衔接相关问题做具体分析。

一、各类空间管控区基本概述

（一）国土空间。理解国土空间时，需掌握以下要点：国家主权、空间范围。首先，国土空间是指在国家主权与主权权利管辖下的地域空间，范围广阔，陆地、领海、陆上水域、内水、领空等都是国土空间的重要组成。国土空间是国民生存的主要场所与环境，意义重大。

（二）主体生态功能区。所谓主体生态功能区，指的是代表各地区的核心区域。其属于一种空间单元，不同区域环境下的生态功能区有着不同的发展潜力与开发密度以及资源环境承载能力。

（三）环境功能区。环境功能区按照环境要素，可分为环境空气质量功能区、声环境质量控制功能分区和水环境功能区。以上各类功能区，对应不同的管控标准。

（四）生态空间。指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

（五）重点生态功能区。在国土空间规划中，重点生态功能区是重要规划内容，对于生态功能区的规划、生态系统的建设直接影响国家持续发挥能力、影响国家区域生态安全。近年来，我国城镇化建设大举推进，工业生产活动也稳步进行，这虽在一定程度上促进了社会经济的发展与国家综合实力的增强，但也引发了严重的环境污染问题。为此，日后在进行国土空间规划时应适当增加生态功能区面积，对高强度、大规模的工业化城镇开发活动进行合理限制，以保持并提高生态产品供给能力的区域面积。

（六）生态环境敏感脆弱区。生态环境敏感脆弱区的特点是，抗干扰性不足，自我保护、自我净化能力较低，外界生产活动易对其造成影响与损害，生态稳定性差且无法实现自我修复。

（七）禁止开发区域。重点生态功能区属于禁止开发区域范畴，除此之外，相关自然文化资源保护区域等也属于禁止开发区域。以上区域依法设立，受法律保护。

二、城镇开发边界与各类空间管控区的关系

所谓的生态保护红线，指的是处于生态空间范围内且具有具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。生态保护红线在保护国家生态安全方面意义重大。严格按照国家标准，依据国家政策，做好国土空间规划，明确生态保护红线，可实现对生态环境的有效保护，有效缓解或防止水土流失、土地沙漠化等各项环境问题的出现，实现城镇与自然的和谐发展。

城镇开发边界线划定时，需要全面了解所在地所处的主体功能定位、特殊管控区和环境功能区要求，及时了解生物多样性维护、水源涵养以及水土保持等重要功能分区。在划定勘界时遵从以下原则。

（一） 科学性原则。进行城镇开发边界线划定时，需严格遵循科学性原则，立足于国家生态安全战略，采用科学合理的方法准确划定生态保护红线。通过定性判定、定量评估等流程对国土空间开发的合理性、可行性进行判定，对国土资源实际承载能力进行评估，以此确定出生态环境敏感区域，科学划定生态保护红线范围，以保证城镇开发边界线划定结果的科学性、合理性。

（二） 整体性原则。除科学性原则外，相关工作人员还需考虑整体性原则。城镇开发边界线的划定需要立足整个生态系统，从维护自然生态的系统性与整体性出发，并基于自然区域中的地貌单元、河流、生态走廊、山脉等各生态要素之间的连通性，科学分析、正确划定生态保护红线，以实现对生态环境的有效保护，防止生态环境受到破坏。

（三）协调性原则。城镇开发边界线的划定必须严格遵循协调性原则，具体而言，相关部门应充分沟通，立足实际有序推进部门联动，以维护自然生态系统的整体性为目标，以促进城镇与自然和谐发展为方向，科学划定城镇开发边界线，促进城镇开发边界与永久基本农田保护线之间的有机协调，推进城镇建设工作有序开展。

（四） 动态性原则。城镇开发边界线划定中的动态性原则指的是根据构建国家和区域生态安全格局，不断优化城镇开发边界划定，不断促进生态保护功能提升，以实现对生态系统的有效保护。

三、各类空间管控要求

城镇开发边界原则上保持相对稳定。严禁不符合城市功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由所在地政府组织论证，提出调整方案，经有关部门提出综合审核意见后，报具有审批权的政府批准。

严格实施城镇规划区内的国土空间用途管制，严禁随意改变用地性质。

在城镇开发边界线具体应用与管理过程中具体可以采用以下方式：

科学运用信息技术、网络技术，完善网络监管平台与沟通机制的建立，促进相关职权部门的有效沟通；同时应用卫星技术、无人机等先进技术手段与新型设备对对城市开发边界进行实时监控，实现有效管理。

树立环境保护理念，全面落实自然环境保护与生态系统修复工作，以保证生态系统的完整性。相关部门需结合实际情况完善环境保护制度建设，修订环境保护修复条例，为相关工作的开展提供重要指导与帮助。

结束语：

综上所述，近年来我国社会经济稳定发展，城镇化建设化进程深入推进，与此同时用地矛盾、生态环境问题也日益突出。为此，相关部门需立足实际，采取有效策略促进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的国土空间衔接的科学性与合理性，以此协调城镇发展与环境保护，促进人与自然和谐发展。