立法推进餐厨垃圾管理

李征

2018年11月30日，浙江省十三届人大常委会第七次会议表决通过了《浙江省人民代表大会常务委员会关于批准〈衢州市餐厨垃圾管理条例〉的决定》，条例将于2019年3月1日正式实施。这是全省第一部餐厨垃圾管理方面的地方性法规。

立法保护“舌尖上的安全”

垃圾问题是百姓关心、社会关切的重大民生问题，随着经济社会发展和人民生活水平的日益提高，餐厨垃圾在城市生活垃圾中所占的比重越来越大。近年来，衢州市经济社会的快速发展，城市化进程不断加快，餐饮服务行业发展迅速，城区范围内有餐饮单位近4000家，每天产生餐厨废弃物100多吨。

不少专家指出，餐厨垃圾是宝贵的可再生资源。但由于尚未引起重视，处置方法不当，它已成为影响食品安全和生态安全的潜在危险源。

目前，衢州市区建成了餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目，也有针对餐廚垃圾管理处置的相关文件，但餐厨垃圾管理上仍暴露出一些新问题，比如餐厨垃圾收运量占比不高，相当数量的餐厨垃圾没有纳入处置体系；餐厨垃圾产生单位随意处置餐厨垃圾的情况较多；单位或个人擅自收运的情况也时有发生。

为破解难题，立法保护群众“舌尖上的安全”，衢州市人大常委会在多方调研的基础上，将餐厨垃圾立法作为2018年度的一类立法项目。

“我市在推进国家餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市建设过程中形成的好经验、好做法，需要通过立法的方式予以固定。在餐厨垃圾管理中暴露的一些新问题，出现的一些新情况，也亟须通过立法的方式予以明确和解决。”衢州市人大常委会法工委主任周金发说。

开门立法，零距离倾听“立法好声音”

衢州市人大常委会在整个《衢州市餐厨垃圾管理条例》制定的过程中，坚持立法为民的理念，不断拓展公民参与立法的方式，让社会各方通过最便捷的渠道参与到立法中来，使地方立法工作能更加充分地集中民智、反映民情、体现民意。

翻开一名立法起草小组成员的工作日志，在起草阶段，小组成员的立法足迹遍布衢州市、县40余家大型酒店、小餐馆、路边排档和机关、大学、企事业单位食堂，走遍了餐厨垃圾收运、处置企业的回收点和生产车间，请基层餐饮单位和群众为立法积极建言献策。

在餐饮店集中的南湖美食城，一张餐桌就是一个会场。“能不能在法规里写明，餐厨垃圾桶的清洗和周边环境的整洁由谁来负责。”“收运企业的车子都是大型车，开到美食城里面来收运垃圾本身道路狭窄，不安全因素较高，能不能要求他们配置不同种类的车辆。”……来自商家、美食城管理单位的一条条意见建议，起草小组都认真地记录，经过研究讨论，将好的建议吸纳到法规草案中。

2018年8月2日，衢州市七届人大常委会第十次会议对法规草案进行第一次审议。会后，衢州市人大常委会将法规草案印发市直各单位、各县（市、区）人大常委会、全体市人大代表、立法专家等广泛征求意见，并通过报纸、网站和微信公众号公开向社会征求意见。

2018年8月9日至13日，市人大常委会副主任占跃平带队赴龙游、开化等地召开立法调研座谈会。

据了解，在整个二审前的法规修改期间，衢州市人大常委会领导亲自带队，先后召开各县（市、区）人大常委会、市县有关部门、立法基层联系点、人大代表、政协委员、老领导、立法专家、社区、企业等参加的座谈会、论证会11个，收集整理各类意见420余条，涉及法规20余条款，易稿24次。

结合实际，立法呈现“衢州元素”

2018年12月17日，衢州市人大常委会召开新闻发布会，就条例制定过程和主要内容等有关情况向社会通报。

“我们在制定这部法规的过程中，紧密结合衢州实际，详细梳理了问题清单，重在解决餐厨垃圾管理中的痛点和难点，在精准化、精细化、精干化立法上下功夫，体现衢州特色。”衢州市人大常委会法工委副主任朱雪清向记者介绍说。

条例围绕餐厨垃圾管理中的投放、收运、处置三个重点环节，精准定位立法范围。在法规内容上，重点规定餐厨垃圾产生单位、收运单位、处置单位的义务和禁止性行为，并设置了相应的法律责任，使法规有较强的针对性。条例框架轻型化、简约化，全文不设章节，共二十二条。

为实现精细立法，条例在规范设置时，尽量做到周严，如为了做好投放、收运、处置三个环节的有机衔接，条例第十七条规定了产生、收运、处置单位在餐厨垃圾交付、收运、处置时应对种类、数量予以相互确认，并建立相应记录台账；条例第十四条规定了收运单位发现产生单位投放的餐厨垃圾出现异常时的报告制度。

同时，在涉及一些时间要求的表述上尽量具体明确，写明“至少每日收运一次”“每季度发布”“每月报告”等内容，将精细立法落到实处，使法规操作性更强。

条例还规定了一些衢州的创制性条款，如主管部门建立管理综合信息平台、确定小餐饮集中区域收集容器投放点、食品经营许可前告知、暂停收运处置分类报告等条款，充分体现衢州特色。

构建齐抓共管的管理模式

餐厨垃圾管理的相关法律法规条文，散见于不同层级的法律规范中，没有形成一个系统、专门的餐厨垃圾管理体系，容易造成管理无序和执法困惑。为此，衢州市人大常委会发挥立法人大主导作用，对餐厨垃圾管理体系进行了细致的梳理和明确，构建以区块主抓+乡镇街道属地管理+业务主管部门指导监督+其他部门齐抓共管的管理模式。

在科学监管方面，条例吸收了衢州市现有管理手段中相对成熟的经验，规定了管理部门间的协作配合、信息共享和数据完善、线上线下同步监管、执法联动等，促进法律的刚性约束和管理的理性约束有机融合。

条例实现处罚依据的整合和统一。条例原则遵循上位法已有规定的一般不作重复规定，将各部法律法规中的相关行政处罚条款进行了梳理和汇总，按照餐厨垃圾产生单位、收运单位、处置单位进行分类和归纳，让市民群众直观地了解违法行为可能产生的法律效果，同时让执法人员更加有章可循，执法行为更为科学规范。

衢州市综合执法局柯城分局法制科科长徐晓琴说：“条例的出台，能从源头上加强餐厨垃圾管理，执法依据更加明确清晰，管理手段更加多样。我们也会建立健全违法行为举报制度，加大违法查处力度，共同捍卫人民群众舌尖上的安全。”