国内外空间规划理论研究与实践进展综述

张如意，张晓瑞，胡艳玲

(合肥工业大学 建筑与艺术学院，安徽 合肥 230601)

0 引言

2018 年“两会”期间通过了国务院机构改革方案的决定，成立了自然资源部，结束了多年以来规划编制“多规演义”的局面，开启了空间规划和空间治理的新时代。与此同时，随着人居环境科学和可持续发展理念的推进，空间规划研究也被作为统筹、协调空间发展的一项重要工作。总体上，空间规划改革已成为推进国家治理能力和治理体系现代化的一项重要战略部署，成为构建和谐的人居环境，实现可持续发展而研究的前沿问题[1-2]。

目前，随着城镇化、工业化和现代化进程的快速推进，城市人地矛盾突出、空间资源匮乏以及区域发展不平衡等问题越来越复杂，国家和城市面临着经济和社会上前所未有的机遇和挑战，空间规划也成为提高各个国家和地区综合竞争力的重要手段和措施之一。对于国内的空间规划而言，在新的体制改革背景下，重构统一有效的国家空间规划体系是现实工作的当务之急。基于此，本文对空间规划理论研究进行系统总结和梳理，对国内外的空间规划实践进行评述，以期找出国内空间规划存在的问题，进而指出未来研究的主要方向，由此为我国空间规划提供灵活和可供参考的理论体系和实践方法。

1 理论研究

1.1 概念内涵

空间规划是中期城市化的产物，“二战”以后，主要发达国家和地区旨在促进战后重建工作而开始开展空间规划。传统的空间规划被认为是一种防止市场失效的管理手段[3]，侧重于对土地和空间地域的利用及管理[4]。随着1983 年《欧洲区域/空间规划宪章》这一里程碑文件的颁布，空间规划开始被明确为经济，社会，环境和文化政策在空间上的表达[5]。与此同时，有关空间规划的实践应用研究也取得了一定的进展，其中在实践上最具代表性文件为《欧洲空间发展展望1999》(简称ESDP)。此时，欧洲许多地区虽然将空间规划转向城市景观更新和转型项目为主的规划，但更加侧重欧盟一体化进程和跨区域的空间发展[6]。至今，由于规划思想的演变，空间规划的内涵也不尽相同，可分为理性综合规划、渐进式规划、倡导式规划、沟通规划等。但总体上空间规划可被分为狭义和广义两种类型[7-8]，狭义的指战略空间规划，即国家和区域尺度上的空间规划，强调在公共领域内被大量采用，能够影响未来行为的空间分配手段和措施；广义的还包括都市区(城市)、地段和基质生态空间规划及管理活动的总称。此外，空间规划还被认为是一种作为区域统筹政策、方法论和制度等综合性的协调手段[9]。目前，“空间规划”这个术语由于翻译、规划尺度、规划类别的不同而形成不同的称谓，它的含义还存在很大争论。但综上而言，笔者认为空间规划已成为以空间治理为特征、以协调多元化主体利益为导向、以可持续发展为目标，综合所有空间属性规划的统称。

1.2 国外空间规划研究

国外的理论研究主要集中在对空间规划的理论体系与空间策略方面的研究。从空间规划的起源来看，欧盟为促进空间规划理论研究和实践的蓬勃发展做出了巨大的贡献。从空间规划的发展历程上看，空间规划大致经历了两个阶段：其一是在20 世纪80 年代末至90 年代初，很多发达国家的规划理论和实践更加关注空间发展的整体性和协调性；其二是20 世纪90 年代至今，在全球范围内，城市与区域空间规划研究领域和焦点主要侧重于世界城市、城市群、城市带、都市区等宏观尺度的城市与空间形态的研究。此外，在国外开展空间规划运动中比较典型的实践做法有：美国的“精明增长”运动、法国颁布的《社会团结与城市更新法》(SUR)、英国发布了关于规划体系改革的“绿皮书”、日本的“国土综合开发规划”等。

国外空间规划体系由于政体、历史、法律及规划编制和实施方式等因素而表现不同的形式，一般而言，各国的空间规划体系与行政设置相对应，呈分级形式。除此之外，国外学者对空间规划不同层次的地域单元空间进行多视角的研究。如欧洲学者从生态学[10]、社会学[11]、交通发展的视野[12]等多领域对空间规划的概念界定、耦合关系等提出了自己的见解。国外空间规划的应用还体现在采用复合的规划手段对空间协作和管治方面进行研究，较为代表性的研究包括：土地变化的驱动因素[13]、空间规划的评估策略[14]、使用框架分析空间规划中的“软”文化因素[15]、探讨空间规划决策中前瞻性选择的神经表征[16]、基于网络的空间决策支持工具PALM 分配城市开发区[17]、运用地理信息工具加强参与式空间规划的治理[18]等。这些研究成果不断丰富和完善了空间规划的理论与应用体系。

1.3 国内空间规划研究

中国的空间规划可追溯到古代大型城市建设、水利工程和建筑营造等项目，其本身具有隐含的内在规划体系框架。建国后，我国在城市和区域规划理论与实践方面积累了丰富的经验。但直至20 世纪末，我国才开始研究和编制城镇体系规划、城市群规划等一系列战略空间规划。此后，空间规划理论和概念开始在中国运行，空间规划的思维和方法开始不断地涌现[19]。《多规融合的空间规划》[20]、《空间规划体系与空间治理》[21]是国内为数不多的对空间规划进行系统介绍和研究的著作，其把空间规划理论解读与实践应用研究融为一体，是学习和研究空间规划的经典文献。近年来，在研究尺度上，国内在全国、省级、市县级等不同尺度对空间规划进行改革研究[22-24]。与此同时，在研究范围上，空间规划还对多层次、多视角的空间进行实证研究，如大都市圈空间[25]、跨行政区空间[26]、海洋空间[27]等。另外，我国多是针对“多规合一”的实施路径、自然资源管理格局、价值导向[28-30]等现有理论体系构建及实证应用研究提出相应的空间规划改革措施。这些成果对推进空间规划理论研究进程具有积极的意义。

总体上，中国学者关于空间规划的研究除了对空间规划理论研究及实证应用外，还包括在技术方法体系上也取得了丰富的成效。比较有代表性的成果有：黄征学等提出应快速推进“三线”划定和管理，强化空间用途管制[31]；郑志宏对空间规划底图数据编制与数据库建设等相关技术环节进行了探讨[32]；毛锋等采用GIS/RS 技术为城乡空间规划支持系统的开发建设提供关键技术和方法[33]。目前，我国的空间规划技术方法还处于一定的实践和验证阶段，方法体系还不够成熟和完善。相比之下，国内的空间规划研究与国外存在一定的差距，缺乏有关理论架构、大数据技术方法的原创性、开拓性研究成果，对复合的规划手段研究也较为鲜见。但笔者相信随着研究的深入，基于空间规划视角研究的技术方法会越来越成熟和完善。

2 规划实践

2.1 国外的空间规划编制

国外的空间规划有近百年的历史，无论是规划立法还是管理体制上，都积累了大量的规划理论基础和实践经验。以下通过借鉴德国、荷兰和日本三个具有代表性的空间规划案例，为正处于新型城镇化时期的国内空间规划提供经验和方法。

2.1.1 德国的空间规划

德国的空间规划体系从联邦到地方是一个完整的结构体系。同时，空间规划结构明确，又具有较强的灵活性。空间规划体系可分为空间总体规划和专业部门规划。另外，德国的空间规划从上到下形成了《联邦空间秩序规划法》、《州国土空间规划法》、《联邦建设法典》、《建设利用条例》等复合型、层次型的法律体系，其为规划的编制和实施提供了法律依据。与此同时，空间规划的编制在纵横向、上下级衔接上还遵循对流和辅助原则，从规划的制定到实施方面注重公众参与。总之，德国的空间规划体现了高度的衔接性和有效地运行结构[7]。

2.1.2 荷兰的空间规划

自20 世纪50 年代，荷兰便开始注重国家层面的战略规划。其运用分层调控的理性规划方法，将国土空间划分为三个层次：基础层、网络层和应用层。自1960 年起，荷兰前后共编制了五次较完整的国家级空间规划。2008 年后，荷兰实施了新的《空间规划法》，其空间规划体系得到重大的调整，表现在以下两个方面：(1)空间规划的编制体系变成了在国家、省、市级均编制战略性的“结构愿景规划”，在市区编制法制性的“土地区划规划”。(2)荷兰的规划体系拥有一套较为完善的协调机制，如成立智库机构，建立沟通协调机制和公众参与机制。总之，荷兰层次鲜明、上下协商的空间规划体系值得国内借鉴和学习[34]。

2.1.3 日本的空间规划

日本在空间规划上形成了自己独特的体系。日本从1962 年开始至2015 年共编制7 次国家空间规划(简称“全综”)。而前五次“全综”都是以城市开发为导向、以增量为主的规划。21 世纪后，日本开始进行大部制改革，在国家层面上建立了统一的行政机构，即成立了国土交通省。基于可持续发展理念，日本以提高国土质量为目标而制定了《国土形成规划》(即“六全综”和“七全综”)。从“国土规划编制纲要”到《国土综合开发法》及最终《国土形成规划法》的确定，其和《国土利用规划法》、《土地基本法》及地方性法规共同形成了一个有效衔接的完整体系。目前，日本的空间规划体系开始向“环环相扣”与互相衔接的模式演变，成为了东亚区域最为经典和成熟的案例之一[35]。

2.2 中国的空间规划编制

从20 世纪50 年代起至今，经过六十多年发展，中国的空间规划理论与实践逐步发展起来，形成了独具中国特色的空间规划体系。通过对国内空间规划体系学术和实践的现状总结，可将空间规划分为以下四个阶段。

2.2.1 计划经济时期(1949-1978)：城市规划的起步

新中国成立之初，中国在学习苏联规划模式的基础上，最先编制了城市规划，大致确定城市发展的框架与布局方案，满足重点项目选址安排与相关配套设施的需要。1959 年，全国涌现大量的城镇编制了城市(镇)总体规划。而且，很多地区进行了“区域规划”的编制，以资源开发和工业区的布局为重点。这一时期虽然有比较典型的区域规划实践，但是还没有形成完整的体系。紧随而来的文革时期，导致整个规划的运作以及行政体系处在相对混乱和停滞状态。

2.2.2 改革开放时期(1979-1990)：国土空间的发展

党的十一届三中全会以后，城镇规划工作进入了新阶段，并在1990 年推出了《城市规划法》，确立了城市规划的法律地位。此时的区域工作更倾向于对宏观性和全局性重大项目的选址工作。1981年，我国开始关注国土整治，国务院批准成立国土局。虽然国土规划曾经形成相对完整的规划运作体系和行政体系，但是由于国家机构改革等多种原因，并没有形成国土规划的法律体系。因此在90年代，城镇体系规划与城市规划在一定程度上扮演了“国土规划”的角色。

2.2.3 市场经济时期(1991-2000)：“两规”的冲突

90 年代后，在全国急需对国土资源的潜力进行综合摸底的背景下，土地利用规划应运而生。1998 年国土资源部成立，1999 年4 月《全国土地利用总体规划(1997-2010)》通过了国务院审批。土地利用规划逐渐形成了依托行政区划设置的规划运作层次。与此同时，土地利用规划还形成了以《土地管理法》为核心法的法律体系，并多次进行修编和完善。此时的土地利用规划相对于城市规划的刚性约束作用明显增强，不仅仅是只注重经济社会的发展，更突出强化对国土总体生态格局的控制。

2.2.4 经济全球化时期(2001-2018)：空间规划改革

进入21 世纪后，城镇化进程加快，于2008 年推出了较为统一的《城乡规划法》。根据《城乡规划法》，规划运行体系增加了乡和村庄规划编制序列。此次运作体系调整具有强烈的城乡“统筹”价值倾向。此外，2010 年以后，国土规划重新引起重视。但是“多规打架”问题增加了国土空间的全面统筹和优化的难度。

近些年来，国家试图统筹空间规划体系而相继推出主体功能区规划、新型城镇化规划及生态保护红线规划等特定类型的规划，最终导致规划的运作体系愈加混乱和膨胀。总体上，从空间规划理论诞生至今，逐渐形成了“多规”分治的局面。因此，自2014 年以来，政府在全国范围内28 个市县推行“多规合一”试点工作。并在2018 年3 月成立了自然资源部，建立国家层面的国土空间规划，试图在空间上形成“一级政府、一本规划、一张蓝图”。

3 存在的问题

目前，对于如何重构空间规划体系还处于学术探索与实践阶段，学术界在一些关键问题上还存在较多的争议，其中包括空间分区标准、政府与市场的关系处理、空间管制尺度的衔接、空间开发权分配等[36-38]。其焦点可以归纳为以下三方面。

3.1 没有统一的理论框架体系

空间规划尚未形成系统的研究框架，对空间规划理论研究不足。虽然在学术层面，国内学者对我国空间规划的构成、现存问题、规划改革等有着广泛的探讨，但是几乎很少有人提及空间规划的内涵，通常将其作为一个不言自明的实践活动集合使用。因此，整个学术界对空间规划的含义和概念是多元化的，在理解上也存在很大的差别。同时，国内多基于规划学、经济学、地理学等专业范畴对空间规划理论进行研究，研究的视角、理论依据比较宽泛。此外，我国对空间规划体系的认识不够全面、理解不够深入。以现行空间规划体系为例，环境生态规划仅作为补充性内容，研究中往往处于被动滞后的地位。在实践中，环境退让已成为其他规划协调的妥协方式，使环境规划的规范性和科学性受到了一定的影响。

3.2 缺乏完善的技术方法体系

建国后，基于条块分割的行政体制，各个行政主管部门为了争夺对空间规划的主导话语权，在规划分类及编制内容上自成体系。因而导致“多规”相互重叠、相互脱节，甚至相互冲突。此外，各个行政主体都掺杂着部门利益和专业取向因素，没有明确划分各级政府的事权，也缺乏协调沟通机制致使产生规划审批难、项目落地难等问题。同时，从技术标准的角度来看，各类空间规划还表现在坐标系、规划年限、用地分类标准、成果要求等方面存在较大的差异，以致于基层管理部门无所适从，严重影响了政府的治理能力。

3.3 尚未形成健全的法律体系

我国缺少对空间规划系统、全面的法律体系构建。主要表现在两方面：一方面，各类空间规划的法律关系较为模糊、内容存在诸多重叠。比如城乡规划法中并没有明确各类规划的内容、协调模式以及监督程序等。在规划编制与管理中，常使政府以及规划编制单位陷入困境。另一方面，部分空间规划没有法律依据。比如，主体功能区规划、国土规划、区域规划、新型城镇化规划等，既没有专门的规划法律，也没有在相关的法律中体现出来，这使得空间规划的编制和运作框架只是一些“实践共识”或部门规定。特别是快速发展时期，关于国土空间的一些约束性规划长期没有法律定位，造成了严重的生态后果。

4 研究进展与展望

4.1 构建统一的理论框架体系

统一的理论框架体系对空间规划研究至关重要。唯有明确空间规划的概念、内涵，以及关注视角才能够准确把握研究对象与研究内容。未来，应逐步建立统一的理论框架，明晰空间规划的概念、内涵和构成。即在自然资源部成立的背景下，将空间规划定义为协同、高位统筹其他类型规划的国土空间规划。其他类型的规划如国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等仅作为形式上的专项规划，不单独具有法定意义。同时，空间规划研究视角和关注点应从注重经济增长模式向保护国土空间资源模式转变，空间规划要融合生态文明理念，将生态文明建设放在首位，逐步丰富和完善空间规划理论体系。

4.2 构建完整的技术方法体系

规划的技术方法体系指各个层面的空间规划应完成的目标、任务和作用，以及完成这些任务所必需的内容和方法，也包括各个层面规划编制的技术规范。而完整的技术方法体系是建立空间规划核心内容和基本框架的前提。已有的方法大都基于对规划编制的技术规范的衔接研究。因此，未来的空间规划应形成“一本规划、一张蓝图”，则我国的空间规划体系应分为国家、省、市县三级，各级规划应明确职能定位和工作重点，保证各级规划为协调统一的整体。在宏观层面上，国家在省、市县层级开展空间规划试点，实现省级宏观指导与市县微观实施的有机结合，为空间规划的实施提供技术上的支持。另一方面，应加强大数据和3S 技术的应用研究，统一空间规划底图和健全用途管制制度，在顶层设计层面，注重开发与保护相协调，明确空间发展定位、空间发展目标，进而在空间组织结构上划定“三区三线”，形成一套规划纲要、一套规划说明和一个信息平台。

4.3 加强规划编制/审批程序体系

规划编制、审批程序在空间规划研究体系：“研究-编制-审批-实施-评估”中发挥着承上启下的重要作用。目前的编制、审批程序都是由政府主导，缺乏公众参与机制。同时，传统规划在前期的调查研究工作中存在太多不确定性和矛盾的因素，影响了城市规划编制的科学性和规范性。另外，规划编制、审批程序多、时间跨度大、工作效率低，导致当前的空间规划在实践中无法适应环境的快速变化。因此，未来应从以下两方面加强规划编制、审批法律程序体系。一方面应以动态的观点来编制城市规划。首先，改变传统规划“调查-分析-规划”的静态方法路径，采用“情景规划”方法，通过提供多方案对比分析的决策支持技术进而提高了决策的科学化和民主化。其次，在规划程序上注重规划的过程性，将环境变化中的多种可能性纳入规划编制-实施-监测体系中。另一方面 ，应简政放权，推行“大部制”的改革思路，进而减少空间规划的编制、审批程序和办事窗口，从而提升规划的编制、审批和实施效率。

4.4 编制健全的法律体系保障

国外的经验表明，任何成熟的空间规划都要具备完善的法律法规体系。我国应加快制定《空间规划法》，从法律层面规范明确顶层设计；借鉴《国外空间规划法》的基本经验，修改完善《城乡规划法》、《土地管理法》等部门主导的法律法规，在立法理念、规划目标、组织实施等方面实现目标一致，鼓励市、县域在明确规划体系及管理机制的基础上，制定有关法规和规章制度。其次，制定相关的法律、法规来推行空间规划的编制和运作，明确各规划部门的法规内容和定位。最后在现有规划编制、实施与监督的类型基础上，制定科学、民主的决策和制约机制。

5 总结

空间规划是为了应对快速城镇化和经济全球化所带来的挑战而出现的对策和机遇，规划不只是解决区域内部的具体问题，更是为了促进区域一体化发展而实施的政策与手段。从学科研究的发展历程看，空间规划正处于理论体系的深入、完善和优化阶段，研究虽然取得了一定的成效和进展，但由于空间系统的复杂性，还有许多问题需要进一步探讨。未来研究应紧扣规划中的关键和焦点问题，在规划理论框架体系、规划技术方法体系、编制审批程序体系、法律体系上开展深入研究。

最后应指出的是：2018 年3 月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建成立了中华人民共和国自然资源部。这是改革开放40 年以来，国家对空间规划研究的重大机构变革和规划职能的重新整合，同时也为在全国范围内继续推进和改革空间规划提供了良好的环境。相信随着研究的深入，一套适合中国国情的空间规划体系会逐步建立和完善，从而在全国国土空间开发过程中起到更加科学、高效的指导作用。