我国近17年生产建设项目的变化情况分析

康玲玲，程 复，王云璋

(1.黄河水利科学研究院，河南 郑州 450003； 2.水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

1 生产建设项目及其分类

为推动我国生产建设项目水土流失治理，加强水土保持监督管理工作，促进我国经济社会的可持续发展，水利部联合中国科学院、中国工程院于2005年7月至2007年5月开展了我国第一次水土流失与生态安全科学考察活动，并专门设置了开发建设项目水土流失科学考察组，以全面了解“十五”期间我国因开发建设活动导致的水土流失的分布、强度、危害和发展趋势，分析其发生和加剧的原因，同时对开发建设项目水土流失的治理途径、治理效果和防治新技术，以及新的治理技术与防治模式等进行总结，为国家宏观决策提供技术支撑[1]。在此期间，根据项目组成、工程性质与布置、开发利用方向、工程占地和扰动地表形式、施工工艺及所引发水土流失的数量、强度、形式、特点与危害，并为此而布设防治措施体系和关键措施类型差异等所谓“四个差异性”，以及类型之间差异最大、相同类型内相似等原则，将“十五”期间全国开发建设项目划分为公路、铁路、管线、渠道堤防、输变电、电力、井采矿、露采矿、水利水电、城镇建设、农林开发和冶金化工等12类。

《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)条文说明的“总则”中明确指出：建设或生产过程中可能引起水土流失的开发建设项目指公路、铁路、机场、港口、码头、水工程、电力工程、通信工程、管道工程、国防工程、矿产和石油天然气开采及冶炼、工厂建设、建材、城镇新区建设、地质勘探、考古、滩涂开发、生态移民、荒地开发、林木采伐等项目。

2008年开始，水利部水土保持监测中心组织水土保持、生态、经济等不同学科的专家开展了生产建设项目准入条件的研究。通过实地踏勘，召开座谈会、分析会，收集了大量丰富的基础数据和资料，结合国家未来发展趋势，在2010年2月编辑出版了《生产建设项目水土保持准入条件研究》，该专著分类研究了公路、铁路、涉水交通、机场、电力、水利、水电、金属矿、非金属矿、煤矿、煤化工、水泥、管道、城建、林纸一体化、农林开发等16类生产建设项目的水土保持准入条件[2]。另外，从2004年开始由水利部网站发布的《中国水土保持公报》(2003年称为《全国水土保持监测公报》)中的“开发建设项目水土保持”，自2009年起改为“生产建设项目水土保持”以后，就把“开发建设项目”改称为“生产建设项目”。

为适应新形势下生产建设项目水土保持工作的需要，2009—2011年由水利部组织成立了编撰委员会，由中国水土保持学会水土保持规划设计专业委员会牵头，全国主要行业、高校和科研单位等49家水土保持方案编制、设计单位170余名专业人员参加，编辑出版了《生产建设项目水土保持设计指南》。该专著指出：生产建设项目建设在我国通常是指按固定资产投资管理形式进行投资并形成固定资产的全过程，新建项目一般经历建设准备、建设安装、建成投产三个阶段。建设项目可分为生产性建设项目和非生产性建设项目，前者是指固定资产的形成直接为物质生产服务的项目，如矿山、工业企业等；后者是指固定资产的形成直接服务于社会而不直接为物质生产服务的项目，如公路、水利工程、学校、医院等[3]。同时，根据行业管理和建设生产特点，将我国生产建设项目划归为公路铁路、涉水交通、机场、电力、水利、水电、金属矿、非金属矿、煤矿、煤化工、水泥、管道、城建、林纸一体化、农林开发、移民等16类工程。

文献[1—3]有关生产建设项目的概念与分类介绍，总体上差异不是很大，呈现出逐步系统、完善与细化的特点，这不仅与各类生产建设项目的特点及其水土流失防治的实际需要相符合，而且便于生产建设项目水土保持工作的逐步推进，更有利于生产建设项目的行业管理与专业研究的深入开展。

2 “十一五”以来生产建设项目及其变化情况

为全面了解“十五”之后全国审批各类生产建设项目数量的基本情况，对“十一五”以来由水利部和各省(自治区、直辖市)审批生产建设项目的数量及其年代特征值进行了统计(表1)，同时给出了2001年以来水利部每年审批的大型生产建设项目数量及其与“十五”期间平均每年审批大型生产建设项目情况(图1)。

表1 水利部和各省(自治区、直辖市)审批生产建设项目及年代特征值统计

注：①表中逐年数据摘自中国水土保持公报；②“ 十五”期间平均每年审批项目系根据文献[1]所列总数和2001—2005年统计资料推算获得；③距平(%)为相对于近17年均值的变化百分率；④变化(%)为相对于“十五”期间年均项目的变化百分率；⑤“十三五” 头两年即为2016年和2017年，下同。

图1 2001—2017年水利部审批大型生产建设项目的数量

由表1和图1并结合相关资料分析，对于近17年生产建设项目审批数量及其变化情况，大体可归纳为如下几个特点：

(1)全国审批项目和各省(自治区、直辖市)审批项目的年代变化趋势基本一致：①各年代审批的生产建设项目与多年(即近17年)均值相比，呈现出“十五”“十一五”期间偏少，“十二五”和“十三五”头两年偏多的趋势。②各年代审批的生产建设项目与“十五”期间相比较，明显呈现出随年代不断递增的特点，如 “十一五”增多近5成，“十二五”增多9成以上，而到 “十三五”头两年则增多1倍左右。

(2)近17年间水利部每年审批的大型生产建设项目，2006、2005和2014年比较多，分别达到433、394和298个；2001、2017和2002年比较少，分别为53、53和84个，并呈现出前期(“十五”期间)、后期(“十三五”头两年)偏少，中期(即“十一五”“十二五”期间)偏多的特点。

至于水利部审批大型生产建设项目总体呈现出“十五”前三年和“十三五”头两年明显偏少，笔者分析有如下原因：

(1)“十五”头三年偏少，可能与生产建设项目立项、建设尚处于初始阶段，相对数量比较少，同时与当时水土保持法律法规的宣传贯彻力度偏小和水行政主管部门监管乏力，以及建设单位对于编报水土保持方案和实施水土保持措施的自觉性相对比较差等因素有一定关系。

(2) “十三五”头两年明显偏少，应该与下列因素有主要关系：①简政放权。为落实国务院深化简政放权放管结合优化服务改革精神，水利部于2016年9月2日下发《水利部关于部分生产建设项目水土保持方案审批和水土保持设施验收审批权限的通知》(水保〔2016〕310号)规定“原应由水利部审批水土保持方案和水土保持设施验收的生产建设项目中，除国务院审批(核准、备案)项目、跨省(区、市)项目和水利项目外，其他生产建设项目的水土保持方案和水土保持设施验收审批权限下放至省级水行政主管部门”，这也是“十三五”头两年各省(自治区、直辖市)审批生产建设项目数目并未减少的原因之一。②我国交通、铁路(含高铁)、水利水电、飞机场、输油(气)、港口码头、大型采矿、电力工程等方面的大型生产建设项目在“十三五”之前已完成相当数量的审批与建设，同时随着“一带一路”战略的实施与推进，很多大型企业走出去到国外投资建设，必然会使得在国内审批的大型生产建设项目相对减少。

3 “十一五”以来各类生产建设项目及其变化情况

为全面了解“十一五”以来各类生产建设项目及其变化情况，依据水利部发布的水土保持公报和相关部门统计资料，对2006年至2017年间水利部审批的大型生产建设项目的数量及变化进行了统计分析。将总计2 980个大型生产建设项目分为14类进行统计，结果有交通、电力、水利、铁路、煤矿、石油天然气、输变电、金属矿、机场、水电、冶金化工、港口码头、轨道交通与城建、其他项目(包括稀土矿、林浆纸及纸业、煤制气、煤制油、煤制聚烯烃、航运、房地产、水泥厂、农发、搬迁、天文望远镜、校园建设、制造、核燃料、试验场、车辆、电动车、汽车基地、生态修复、电子等)。同时，统计了各类大型生产建设项目的年代特征值(年均项目数)及其较“十五”期间的变化(见表2)。

表2 水利部审批的大型生产建设项目年代特征值 个

由表2结合逐年生产建设项目统计资料分析，对于“十一五”以来水利部审批大型生产建设项目及其变化的特点与原因，大体可获得以下主要结论与认识：

与文献[1]统计给出的12类生产建设项目(见文献[1]中表2.5“十五”期间全国开发建设项目统计表)相比，除公路(即表2中的交通项目)、水利水电(表2中的水电及包括文献[1]渠道堤防工程的水利项目)、采矿(表2中的煤矿与金属矿项目)、管线(表2中的石油天然气项目)等生产建设项目数量有所增加，排名基本相当外，其余项目主要变化及其原因如下：①“十五”期间位居第一的城镇建设项目，后退到第13位，这可能与前期大规模城镇建设已基本告一段落，“十一五”以来重点开展如地铁、城际轨道等升级建设，以及部分建设项目审批被列入省(自治区、直辖市)审批有关。②“十五”期间位居第9的农林开发工程明显减少，尚未达到构成一类标准，包含于“其他类”之中，应该与大规模农林开发引起较严重水土流失，并对环境造成恶劣影响被有所限制或中小规模项目转由省(自治区、直辖市)审批存在一定关系。③“十五”期间位居第12的铁路工程显著增多，由“十五”期间平均每年审批12.2个到近期(即2006—2017年)增加到28.1个，尤其“十一五”“十二五”期间分别较“十五”期间增多168.9%和149.2%，特别是2010、2011和2014年分别达到62、46和45个，无疑是我国大规模铁路(包括高铁)建设所致。④水利部审批的大型电力项目位居前茅(“十五”期间每年平均审批76.4个，近期45.7个)，除2013年由于某些限制放开后增至77个外，其余总体呈逐步减少趋势。究其原因，除前期火力发电装机容量基本饱和外，主要与为确保实现各个时期节能减排约束性目标、提高产业准入门槛，实施“上大压小”(淘汰技术落后、效率低、资源浪费和污染严重的小机组)与节能减排重点工程，抑制高耗能、高排放行业过快增长，合理控制能源消费总量和污染物排放增量，以及改造提升传统产业，加快转变经济发展方式，调整能源使用结构，控制增量和优化存量，并建立产能过剩风险预警机制和推迟产能过剩的省份审批、新建火力发电厂等政策有直接关系。⑤“十五”期间平均每年审批机场项目仅0.2个，在文献[1]中并没有机场项目，而近期平均每年增加到10.3个，尤其“十二五”期间平均每年达16个，特别是2013、2014和2012年分别达到25、16和15个，可见在此期间我国机场建设达到了高潮。

总之，生产建设项目审批数量的变化，不仅反映了我国基本建设快速推进，社会进步和国民经济稳健发展，而且体现我国不断调整优化产业结构，加快建设资源节约型、环境友好型社会，增强可持续发展的能力，同时也说明生产建设项目水土保持工作在稳步前进。

4 结 语

(1)在系统介绍开发建设项目演变到生产建设项目的过程及其项目分类情况的基础上，以全国各省(自治区、直辖市)审批生产建设项目和水利部审批大型生产建设项目基本资料为依据，以“十五”期间相应数据为对照，深入分析了“十一五”以来生产建设项目及其变化情况。

(2)以“十一五”以来水利部审批大型生产建设项目为依据，以累计达到14个项目为标准对2 980个生产建设项目进行分类，归纳为交通、电力、水利、铁路、煤矿、石油天然气、输变电、金属矿、机场、水电、冶金化工、港口码头、轨道交通与城建、其他项目等14类，并探讨了“十一五”以来部分生产建设项目的变化特点及其原因。

(3)生产建设项目分类不仅具有很强的专业性，而且与国家各个时期产业政策和准入条件，以及行业管理、资料统计等诸多方面存在密切关系，本文仅依据水利部审批大型生产建设项目统计资料分成14类，同时对于“十一五”以来生产建设项目变化及其原因的分析也较为肤浅，这些都有待于下一步进行深入研究。