京津冀城际交通“轨道+土地”的PPP模式

马世昌　韩金辰

摘 要：京津冀是中国的“首都圈”，京津冀一体化有助于加强环渤海及京津冀地区经济协作，作为发展中的基础，实现京津冀的协同发展战略的首要任务是实现交通一体化。在轨道交通建设中，现有的以政府投入为主的融资模式不能够完全满足项目的全部资金需要，PPP模式应运而生且逐渐规范成熟。借鉴香港地铁成功的TOD模式，本文分析了京津冀轨道交通PPP模式，并在此基础上提出了更加适用于京津冀城际交通建设的“轨道+土地”PPP模式。

关键词：京津冀 交通一体化 TOD PPP

一、引言

京津冀交通一体化的核心是打造“轨道上的京津冀”，包括城际铁路、市际铁路等。在京津冀轨道交通建设方面，国土资源部等部门与铁路建设相关公司，正在推动轨道交通为导向的新型城镇的发展。对各铁路轨道交通站点、站场和附近的土地，进行城市的综合一体开发，并与铁路的交通枢纽结合，形成综合开发新型城镇。

根据国家发改委相关人员介绍，到2020年以前，京津冀地区将形成以“京津、京保石、京唐秦”三大通道为主轴，远期到2030年，还将基本形成以“四纵四横一环”为骨架的城际铁路网络。按照分步实施、突出重点的原则，将优先实施对推进北京非首都功能疏解、促进京津冀协同发展具有重要作用的项目。到2020年前，实施北京至霸州铁路、北京至唐山铁路等9个项目，总里程约1100公里，初步估算投资约2470亿元。

轨道交通的快速建设必然需要大量建设资金投资人，但因轨道交通的投资额大，盈利不稳定，投资回收期长，政府往往不会投入大量资金。从国内外城市地铁各轨道交通的发展上看，其多采用PPP模式，而在项目运营期间，政府相关部门往往会给予资金补助，以达到轨道项目的收支平衡。PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府部门与私人组织、民营企业之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。从目前国内外较为成功的铁路项目来看，大都采用PPP模式。

然而，无论是传统的政府融资模式还是PPP模式，我们看到在全世界范围内，能够盈利的轨道交通项目少之又少，而香港地铁则是无数不多的能够实现盈利的轨道交通项目，这得益于其“轨道+物业”的TOD模式。在京津冀轨道交通的建设中，如何完善现有的PPP模式，将社会资本、土地增值收益引入到项目中，是京津冀轨道交通项目成功的关键。

二、香港地铁“轨道+物业”模式的开发经验

TOD（Transit-Oriented-Development）是“以公共交通为导向”的开发模式。这个概念由新城市主义代表人物彼得·卡尔索尔普提出，是为了解决二战后美国城市的无限制蔓延而采取的一种以公共交通为中枢、综合发展的步行化城区建设模式。TOD理论是美国于20世纪90年代以后在城市规划和城市设计领域出现的重要理论之一，其中公共交通主要是地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线，然后以公交站点为中心、以400～800米为半径建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的城区，以实现各个城市组团紧凑型开发的有机协调模式。TOD是国际上具有代表性的城市社区开发模式。同时，也是新城市主义最具代表性的模式之一。目前被广泛利用在城市开发中，尤其是在城市尚未成片开发的地区，通过先期对规划发展区的用地以较低的价格征用，导入公共交通，形成开发地价的时间差，然后，出售基础设施完善的“熟地”，政府从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入。

香港有常住人口745万，是世界上人口最稠密的城市之一。在如此之高的密度下仍然能保持城市交通的顺畅，有效地控制交通污染，与其居民极高的公共交通使用率分不开。从20世纪80年代开始，公共交通一直负担着全港80%以上的客流量，仅有大约6%左右的居民出行使用私人交通工具。尽管香港的轨道交通线网建设起步较晚，但经过短短10多年的发展，香港已建成轨道交通通车里程达130公里，并一直保持着可持续发展的良好势头。香港的成绩很大程度上归功于TOD社区的土地利用形态。在香港，约有45%的人居住在距离地铁站仅500米的范围内，九龙、新九龙以及香港岛更是高达65%。香港岛商务中心内，以公共交通枢纽为起点的步行系统四通八达，凡与步行系统相连的建筑，本身就是步行系统的组成部分，其通道层及邻接的楼层通常作为零售商业和娱乐用途，给行人提供了极大的方便。

TOD模式在香港完成了一个复合模式，即“公交站点+核心商业区+办公区+居住区”的功能模式。多层次的利用模式为香港地铁站点带来了大量的客流，也保证了土地价值的最大化利用。香港地铁在定位过程中，与其说是一个运输系统，不如说是一个商业系统，将商业区盖在地铁上的操作方式，为乘客节省了时间上的花费，而在时间成本上的节约，可以有效化作附近物业地租的上升。香港有近三分之一的人口居住在出租屋中，在城市規划中，将出租屋与轨道交通相结合，在满足低收入人群居住需求的同时，也为其提供了便利的出行条件。而在相关政策上，政府提出鼓励优惠政策，鼓励开发商参与建设，为轨道交通周边土地的混合使用和高密度使用创造条件，为地铁物业整合沿线地区发展提供便利。

综合香港地铁的发展，可以看到，通过精准的定位、人流与客流的成功对接、联合开发住宅、轨道土地出让增值，香港地铁取得了极大的成功，因此，港铁“地铁+物业”的模式对内地大部分城市具有借鉴意义。

三、京津冀城际轨道的PPP+TOD模式构建

TOD模式在开发城际铁路站点时，会对不同区域的土地开发不同的功能，因此，相关土地和物业的增值效应会进一步吸引社会资本的积极参与。PPP模式开发城际铁路，既可以增加社会资本参与铁路项目建设的投资机会，也有利于提升公共服务水平，实现利益共享。因此，将二者结合，能够进一步提高城际铁路的开发效益。

2014年，国务院以国办发布了相关意见书，明确了铁路用地的综合开发模式，同时也是针对建设项目进行创新融资方式的有益探索。2016年，中国铁路总公司发布了相关指导意见，对以地方政府投资为主的城际铁路建设项目，对规划范围内的土地进行综合开发，起到很好的借鉴作用。

融合土地开发的京津冀PPP建设模式总体思路如下：

在这个模式中，核心的参与部门包括政府公共部门、社会资本方。

（1）政府公共部门

城际铁路开发项目涉及的公共部门主指政府投资公司，是项目的控制主体。参与综合开发项目的设立，还涉及法律法规、社会公共利益的问题。

（2）社会资本方

社會资本主要是指参与项目建设的社会关系资源，比如国有资本、私人资本和混合资本。在项目中，社会资本往往提供技术支持和资金入股，与政府公共部门组建项目公司，通过对铁路、站点的综合开发获取利润。

（3）项目公司

项目公司是指政府公共部门和社会资本共同组建的一个自主经营、自负盈亏的有限责任公司。项目公司是项目的执行主体，直接参与项目建设。

（4）项目经营公司

项目经营公司负责项目的运营。其收益分红属于项目公司，并分红给政府公共部门和社会资本。

（5）政府财政部门

由于在铁路建设的过程中，项目需要大量的贷款，而且资金的使用时间较长，如果资金全部来源于发起方，会有较大的风险，这时相关政府财政部门会进行拨款补贴。

（6）土地增值

土地增值部分来源于轨道交通建设后，周围土地的商业价值提升，所产生的费用不仅属于项目运营方，也要划归于项目公司与政府公共部门。

四、“轨道+土地”模式推行的障碍

由于市场、政策等因素，目前相关法律法规尚未完善，而国内也缺少相关案例，在模式的构建和落地实施方面，必须考虑可能遇到的一系列问题。

（1）虽然我国目前的PPP模式推行处于规范发展时期，也意识到“轨道+土地”模式可以有效提高城市和轨道的发展，但是该模式仍然处在摸索时期，相关政策及配套的土地政策尚不明确，在目前国内土地仍需拍卖购买的情况下，土地升值的价值难以有效划分。

（2）目前国内可以进行该模式操作的相关公司尚未完善，一个项目的进行需要各部门的协调，现有的项目公司可能无法完全掌握各类资本，导致资金分配不均，进而导致成本上升。

（3）由于内地和香港在经济、人口、制度上的差异较大，因此，现有的模式无法完全照搬，在应用上存在许多障碍。

（4）城际铁路的建设由总公司负责，铁路的土地开发由投资公司负责，后续的运营又需要高效的专业团队。这就导致整个项目的土地开发缺乏统一的规划、建设、营运和土地开发及物业经营管理，难以实现协同效益，导致土地增值机会流失，增加了成本，也给管理带来一定的隐患。

京津冀城际铁路的开发与城市建设是一个长期且不可逆的过程，根据“轨道+土地”模式提出的建设模式依赖于政府政策规划及各部门的协调安排，在实际应用中需要及时变通。

参考文献

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