巴基斯坦警察制度研究

【摘 要】 警察制度对于每个国家而言，都有着其独特的发展模式，它随着社会的运转而演变，随着历史的进程而呈现出不同于其他国家的特点。自巴基斯坦加入上海合作组织后，对其研究变得愈发激烈，本文以巴基斯坦警察制度为切入点，从该国警察制度设立背景、主要内容以及组织结构的分布出发，为研究巴基斯坦警察制度提供更深层次的理论根据。

【关键词】 警察制度 组织构成 执法合作

一、巴基斯坦警察制度历史演变

（一）近代警察制度的引入与创建

巴基斯坦和印度原属一个国家，1757年，英国开始侵入南亚次大陆，并于1843年在信德建立了现巴基斯坦领土上第一支欧式警察组织。1861年，印度《警察法》颁布后，警察组织开始扩大，在现巴基斯坦各省相继建立了近代职业警察组织。1947年，英国公布《蒙巴顿方案》，把英属印度按居民宗教信仰分为印度和巴基斯坦两个自治领，1956年，巴基斯坦颁布了第一部宪法，改自治领为共和国，取得了彻底独立[1]。1971年，东巴基斯坦宣布独立，成为孟加拉国。由于印度、孟加拉国和巴基斯坦几十年来一直处于英国的殖民统治之下，导致这些国家在政府和司法的许多领域沿袭了英国的做法和传统，其中就包括警察制度这一方面。

当时，巴基斯坦警察被民众视为政治和社会秩序背后的力量，他们的主要目标是压制反对英国的异议，以及反对支持英国的印度和巴基斯坦政府官员，以至于那时的巴基斯坦警察并不受尊重，更有甚者被認为是恃强凌弱者、是腐败和脱离群众的群体。与大多数西方国家不同，巴基斯坦的封建主义决定了当时的警察倾向于与封建地主站在一边，致使该国穷人的困境永久化，这加剧了与社会下层阶级关系的恶化。除了少数地方以外，在20世纪80年代之前，由于巴基斯坦的警察很少接触到其他国家的警察法和系统的警察管理制度，警察的管理只有一种方式—也就是传统的巴基斯坦方式—警察指挥行动。在一个没有民主传统的国家，这是一种非民主形式的政府管理的本质。

基于以上原因，同时，又考虑到巴基斯坦部分地区没有正式的治安管理警察，导致巴基斯坦与阿富汗边境的部落地区局势动荡不安，给当地造成不必要的困扰。因此，巴基斯坦的警察和其他一些前英国殖民地国家一样，都在美国军事学院、海军学院以及像城堡那样的军事大学里接受训练。其中被送去培训最著名的学院当属在Sardah（位于孟加拉国的拉杰沙希市）的警察学院[2]。在孟加拉国宣布独立之前，来自西部和东部的巴基斯坦警察学员都必须参加在该学院的培训，这不仅提高了巴基斯坦警察的综合素质能力，更重要的是促使了巴基斯坦警察的管理模式的转变。时至今日，巴基斯坦的警察制度已经颇有成效。

（二）警察制度的发展过程

巴基斯坦警察分属巴基斯坦国家警察总局（NPB）和巴基斯坦联邦调查机构（FIA）两个系统。前者建立于1948年，隶属于内政部，负责维护社会治安、预防和侦破犯罪活动。它统领着巴基斯坦所有的警务工作，共有23名董事。最初该组织被命名为国家警察研究与发展局（BPRD），2004年更名为NPB。国家警察总局是指导警察改革的主要机构，该局内设普通警务处（主管治安管理和治安巡逻）、刑侦处、安全处（反间谍、反颠覆）和档案中心（负责收集刑事和政治活动方面的情报）等部门;该局下辖的港口警察处和铁路警察队分别负责海岸和铁路沿线的治安，同时，还在巴基斯坦各省设一个警察中心局（其内部机构与国家警察总局对口设置），全面负责各省的警察业务。

作为有法律责任的国家公共安全最高机构，旨在通过社会的代表来追究警察的责任。因此，NPB不仅是国家警察管理委员会的秘书处，由高级警察领导组成，在专业警察事务方面发挥领导作用，更是警察和监狱改革思想的智囊团，是改革协调的焦点。国家警察总局被授权在大多数刑事司法相关事项上充当智库，并成为警察改革政策倡议的生产者。该局还充当了有关警察专业标准的知识储备，从而帮助内政部提高巴基斯坦警察的质量，并采取基于证据的决定。

联邦调查机构（FIA）则主管全国性的刑侦工作，并且在各省设有分局，使国际刑警组织巴基斯坦中心局。

除此之外，内政部还设有边防警察、海岸警卫队、国家反恐机构、禁毒部门等十余个国家机构[3]。

随着近代历史的演变，巴基斯坦的警察正在改造成专业的、操作中立的、公开负责的服务传递组织。国家警察总局也建立了专业警务标准，并在刑事司法改革、公共安全和警察信息技术等问题上充当全国智库。

二、现代警察制度的构成

由于巴基斯坦警察分属两个系统的管理，我们在这也进行了分类阐述。首先，基于巴基斯坦警察组织大部分工作是由国家警察总局（NPB）统管，因此，根据机构的重要性和职责划分，我们可以对几个重要的分设部门进行简单了解[4]：

（一）国家公共安全委员会及其组织构成：

1.国家公共安全委员会（NPSC），由十二名成员和依职权产生的两名主席组成，其中半数成员由国民议会议长提名，其成员包括财政部和反对党的三名成员，并与众议院领袖和反对派领导人协商，规定至少有一名成员属于每一个省，并属于伊斯兰堡首都地区;同时进一步规定，至少有两名成员为妇女。

2.国家警察管理委员会（NPMB），它是由旁遮普省、信德省、西北边境省和俾路支省的省级警察;铁路警察、国家高速公路警察、吉尔吉特-巴尔蒂斯坦和AJK警察局的一般检查人员;伊斯兰堡，拉合尔，卡拉奇，白沙瓦和奎达的首都警察;联邦调查局、情报局和缉毒局的局长;国家警察学院和边防警察的司令官;国家警察局局长（成员秘书）和联邦政府可以提名的其他成员共同组成。

3.性别犯罪单元（GCC），为了有效的应对巴基斯坦关于性别犯罪缺乏数据的问题，性别犯罪单元一直致力于将性别主流化。2009年，巴基斯坦启动了性别响应性警务项目，在警察中开始进行性别改革，以解决与性别不平等有关的问题，并为各种警务部门的基于性别的犯罪制定适当的程序或议定书。性别反应性警务项目的总体目标是使国家警察总局支持执行警察采取和执行一项关于性别主流化和标准化的政策，使其能够获得警察的监督，并考虑到法治的原则，由国家警察总局执行。其能力建设活动事实和成果数字展示如下图所示：

从以上表格中，我们不难看出，巴基斯坦增加了相当大比例的女性警察配额，并且在性别审查的警察课程中纳入了保护妇女的法律课程，为妇女警察的机会均等和包容性参与提供指导。同时，2011年，巴基斯坦在伊斯兰堡举行了第二届伊斯兰妇女警察会议国际妇女警察网络负责性别反应性警务促进学习，经验分享。

4.人民警察联络委员会（CPLC），其功能在于进行犯罪数据统计、移动电话抢夺/盗窃/恢复数据库、建立第一个信息报告数据库、建立监狱囚犯数据库、提供备份到消费税数据库、协助列强打击绑架勒索、为社区提供指导/咨询、被警察非法拘禁的救济、电话查询中心的管理、画罪犯人物草图、追查失踪/脱逃人员的案件、社区护理（NC）的项目、管理公共服务项目、组织了关于处理绑架案件的培训课程，分析使用工具替代争议解决方案、处理公害的投诉案件、救灾单元、安全意识活动、监督回收车辆、调解和仲裁一般争议、增设警察投诉管理单元。同时，CPLC的目标是对公共安全培训和能力建设委员会、建立联系机制、为愤愤不平的市民和警察提供救济、协助公共安全委员会、投诉当局和警察工作人员、解雇他们。

5.安全处，这里主要介绍国家反恐机构（NACTA），它的使命是作为巴基斯坦统一应对反极端主义和恐怖主义结合执法和情报机构，通过详尽的战略规划，不断制定和实施国家反恐和反极端主义政策，以应对形势严峻的恐怖主义和极端主义。

（二）联邦调查机构及其組织构成：

联邦调查机构（FIA）于1942年成立，在第二次世界大战期间，它是由联邦政府控制的警察机构，以调查印度政府供应和采购部门的腐败问题，因此也被称为特别警察机构。1947年独立后，它被命名为巴基斯坦特别警察机构（PSPE），随着时间的推移和制度的改进，1975年根据《联邦调查法》，联邦调查机构（FIA）得以成立。由于刑事犯罪的的增加，联邦政府根据“警察改革”报告的提议，应对走私、毒品、货币犯罪，涉及外国人法律的执行、移民、护照和犯跨省犯罪的调查，直到2004年，大部分警察组织的管理职能交由国家警察总局管理后，FIA专注于反腐败和白领犯罪治理，其主要下设部门如下[5]：

1.反贪处（ACW），它是联邦调查机构的重要组成部分，职责是处理除恐怖主义和人口贩运以外的有组织的犯罪，比如虚假药物的犯罪调查、伪造货币的调查以及联邦调查机构授予其调查的重要反贪案件。

2.经济犯罪处（ECW），这一部门的设立主要为了应对知识产权方面的执法问题。随着科技的发展，盗版产品与日俱增，为了调查盗版产品的来源和途径以及帮助消费者起诉违规者，联邦调查机构建立了经济犯罪处，这不仅为了帮助保护知识产权，同时也是为了规范市场。

3.反恐处（CTW），2003年，联邦政府将反恐任务交给FIA，其主要职责在于确定并逮捕最需要惩处的恐怖分子、侦查和调查恐怖主义融资/洗钱案件、犯罪现场和重大恐怖事件爆炸分析、对起诉的恐怖主义犯罪材料进行检测、扣押和起诉、计算机/手机中的法医分析和网络恐怖主义调查、为联邦政府准备恐怖事件分析和威胁评估报告、建立国家恐怖主义实体数据库、警察部门训练课程。

4.反贩卖人口单元（ATU），设立该部门的主要目的在于预防及控制人口贩运，由于巴基斯坦在2002年之前没有具体的关于贩卖人口犯罪方面的法律，因此，为了防止与贩卖人口有关的罪行，并保护和协助贩卖人口的受害者，反贩卖人口处于2002年10月颁布《预防和控制人口贩运条例》，它清楚地界定了人口贩运的罪行及其所有形式和表现，并且在在非政府组织的协助下，它为贩运受害者的安全和福利提供了一种机制，从一定程度上，该组织的建立不仅向受害者提供补偿，还对违法者、和有组织的团伙提供严厉的惩罚。

三、特别警察制度的介绍

提及巴基斯坦，绝大多数人首先能想到的是不安分的塔利班武装分子和其日益严峻的安全形势，似乎没有人能想到在这样一个政局动荡、政府管理松散的国家，却有着不同于其他国家的特别警察队伍。本章结合巴基斯坦本土的国情和具体情况对特别警察制度进行简要阐述。

（一）高速公路警察——唯一“零腐败”的国家机构

巴基斯坦设有国家高速公路警察局（NH&MP），这里拥有一支训练有素并且服务专业而极负盛名的警察队伍——高速公路警察（National Highways & Motorway Police，简称NH&MP）。他们的管辖范围主要包括国家高速公路（National Highways）和快速公路（Motorway），全长共2898公里。

设立高速公路警察的初衷是由于1997年巴基斯坦实行了改革，并在高速公路（m-2）上提高了警察部队的现代化、熟练和高效的警力[6]。由于之前政府在相关领域的改革都收效甚微，公众对国家交通警察部门内进行专业化分工能否带来实效产生质疑。然而，这支新兴的高速公路警察队伍给整个警察机构和文化都带来了巨大转变，没过多久他们便因出色的表现赢得了当地民众的尊重和支持。

首先，巴基斯坦高速公路警察坚持核心价值观[7]。他们致力于确保所有道路使用者拥有安全的旅程，为乘客提供及时的帮助与服务。警队要求警员在执法中时刻保持礼貌与尊重，坚持付出和奉献。。2002年，巴基斯坦国家问责局（NAB）的报告中，NH&MP被报道是该国唯一一个没有腐败的部门。时任巴基斯坦总理也宣布这支部队为“卓越之岛”。国际社会也把NH&MP纳入了世界零腐败的部门。

其次，高速公路警察局强调职业素养，创办专业警院。警局成立之初并没有招募新人，所有的警员都是从不同省份的警察中选派出来的。他们在上岗之前都接受了职业强化训练并参与了激励计划，目的是让这支队伍的所有警员都能真正成为人民公仆，全心全意为民众服务。尤其是第一批学员培训的效果让人震惊—那些在原来的工作岗位上存在令人发指的恶行的警察，经过培训之后变得高尚、诚实和专业了。如今，高速公路警察拥有了自己的专业训练学院，其目标和使命是让警员在动态的学习环境中不断提高自己的专业水平和职业素养，学员根据自身的不同职位和实际情况，报名参加不同阶段的课程。

最后，高速公路警察局提高警员福利待遇。每年，在巴基斯坦首都伊斯兰堡的高速公路警察总部都会举行一次隆重的颁奖典礼，奖励那些最优秀和有突出表现的警察。受邀到场的嘉宾都在政府和警队中身居要职，他们会亲自为每一位受到表彰的警员颁奖，这对于受奖警员而言是莫大的鼓励和荣幸。除了精神奖励外，警队还注重物质奖励，并尽量为警员提供舒适愉悦的工作生活环境。一旦成为高速公路警察，巴基斯坦警方将为他们提供数目可观的住房补贴。此外，高速公路警队十分重视对因公牺牲警员家属的抚恤工作。对于遗属的赔偿主要分为牺牲抚恤金、抚养基金和教育基金三大块。

时至今日，巴基斯坦高速公路警察局已经成为一个模型，并且被复制到其他部门，比如伊斯兰堡城市交通警察和旁遮普省交通督导员都要求接受NH&MP的训练。

（二）边境警察——“多功能”队伍

边境警察部队（FC）是由边境宪兵（BMP）和沙门步枪兵（SR）在1913年合并而成立，并由1915年的《边境警察法案》和1958年的《西北边境警察规则》进行管理[8]。与其他警察不同，边防警察的关键职能是联邦政府授权其在开伯尔·普赫图赫瓦省和部落地区之间的边境地区，对边境上的部落入侵和犯罪团伙进行边境管制，与此同时，边防警察的维护、监督、管理和控制属于联邦政府，以便更好地保护和管理这些地区。

在日常的反恐斗争中，大约300名边防警察已经殉职，其中包括指挥官萨夫瓦特·吉乌尔，除此之外，边境地区的基础设施和人力资源也遭受着严重损失，类似的数字甚至还在飙升，也为巴基斯坦国家和人民作出了巨大的贡献。

（三）维护公共秩序和安全的特殊措施

第一，雇佣更多的警察来维持治安：为了能够更好的维持巴基斯坦的公共安全，首都城市警务人员、市警、区警务人员、省级警察可能授权给额外的警察保持和平，维持秩序，执行上级传达下来的命令或任何其他法律赋予的职责。

第二，以组织者的费用雇用额外警察：在任何地方进行的大型工作或公共娱乐活动都有可能妨碍交通或吸引大量的人，因此，只有雇佣更多的警察，才可以将这些额外增加的警察的委托给该地点。

第三，对营地、游行人群的控制：如果主管区警方针对特殊地区的集会情况，若由必要维护公共秩序的利益，该地区可以使用武器进行管制，以此达到对营地或者游行人群的控制，从而使街道保持通畅，不易引起暴动。

第四，针对村镇警卫或村镇警察，地区警察负责人可以根据命令指挥他们付诸实施应当采取的行动，从而提高村镇警察的办事效率。

四、国际执法合作视阈下的借鉴建议

与中国不同，中国近代警察制度开创于清末，形成于北洋政府时期。在南京国民政府时期，适应国民党反动派独裁专制统治的需要，中国近代警察制度得到了进一步发展，并且进一步完备了从中央到地方的警察网，使之更加趋于严密，制定了大量的警察法规、逐步完善了警察的内部管理体制;警政建设多方加强，不断健全警察的社会管理职能，强化了对各类警务人员的教育训练，使整个警察队伍素质有所提高[9]。

由于巴基斯坦和印度原属一个国家，1861年印度《警察法》颁布后，警察组织开始扩大，在现巴基斯坦各省相继建立了近代职业警察组织。导致巴基斯坦警察沿袭了欧式的模式，从一开始就没有复杂的警察网，组织结构也不趋于繁琐，直到现代，为了适应社会的需要，警察制度开始呈现出多样的态势。

国际执法合作中的警务合作，其目的在于打击国际犯罪，缉捕犯罪分子。因此，在国际执法合作框架下，巴基斯坦应当以国际刑警组织为主要平台，加强和各国的交流合作，具体建议如下：

1.国际刑警组织框架下的多边合作

作为成员国，巴基斯坦忠实地履行国际刑警组织地宗旨和原则，在国际刑警组织框架内，积极开展同成员国之间的双边、多边执法合作，先后与多個国家和地区的内务、警察部门以及多个国际组织建立了业务交流与合作关系，逐渐形成了比较完善的公安外事工作格局，为联合打击跨国犯罪，配合其他成员国的侦查、取证、引渡等各方面工作作出了积极的贡献[10]。

2.利用举办的大型国际交流会议开展合作

近几年来，通过举办大型的国际交流会议来开展同各国间的警务合作的新形式已经越来越多的进入人们的视野，举办国际盛会一方面是国际社会相互之间进行沟通、认识的绝佳平台，是一个国家向世界展示自己的重要平台，由于与会人员多且级别高，对安全保证系统有了更高的要求，因此，这更有利于巴基斯坦开展同其他国家之间的警务合作。

3.开展与各国的反恐合作

由于巴基斯坦西北部边境地区部落自治，因此，该地区范围比较混乱，经常成为恐怖组织利用的犯罪点。为了切实有效的解决巴基斯坦的恐怖主义和极端主义问题，巴基斯坦应当更好地与各国开展合作，尤其是反恐处的合作交流。

巴基斯坦联邦调查机构下设的反恐处可以定期对该部门警务人员送至国外培训交流，结合国情，吸取可行的方式方法来更好地应对恐怖主义问题，这不仅有利于巴基斯坦警察的执法工作更加成熟，更能为国际和平作出巨大贡献。

4.多边、双边条约下的合作

多边、双边条约下的合作就是通过同其他国家缔结多边、双边条约的方式，专门对开展国际警务执法合作的相关内容作出规定，以这些条约为基础，或者建立组织、直接开展刑事侦查合作。2017年6月1日，巴基斯坦正式成为“上海合作组织”的成员国[11]，我们也有望巴基斯坦在“上海合作组织”框架内，与其他成员国开展在政治、经济、军事、警务上的多方面、深层次的合作，为多边警务合作贡献自己的力量。

【注 释】

[1] 百度百科，ttps：//baike.baidu.com/item/%E5%B7%B4%E5%9F%BA%E6%96%AF%E5%9D%A6

[2] Jones.M.（2006）.Interview with Abdul Oadir Haye，Inspector General of Police （Retired）Pakistan.In Das，D.&Marenin，O.（Eds.），Comparative problems of policing：Interviews with nineteen police lesders from different nations.Lewiston，NY：Edwin Mellen Press，pp.185-200.

[3] 巴基斯坦内政部官网，https：//www.interior.gov.pk/

[4] 巴基斯坦国家警察总局官网，http：//www.npb.gov.pk/

[5] 巴基斯坦联邦调查机构，http：//www.fia.gov.pk/en/academy.php

[6] 巴基斯坦高速公路警察，http：//nhmp.gov.pk/？page_id=43

[7] 李靖，《最负盛名的巴基斯坦高速公路警察》，北京：中国人民公安大学出版社，2016.

[8] 巴基斯坦边境警察部队，http：//www.fc.gov.pk/

[9] 杨玉环：《论中国近代警察制度的发展》.辽宁大学学报第34卷第5期，2006.

[10] 李元起，师维：《警察法通论》，北京：中国人民大学出版社，2013.

[11] 百度百科，https：//baike.baidu.com/item/上海合作组织

【参考文献】

[1] Jones.M.（2006）.Interview with Abdul Oadir Haye，Inspector General of Police （Retired）Pakistan.In Das，D.&Marenin，O.（Eds.），Comparative problems of policing：Interviews with nineteen police lesders from different nations.Lewiston，NY：Edwin Mellen Press，pp.185-200.

[2] 李靖，《最負盛名的巴基斯坦高速公路警察》，北京：中国人民公安大学出版社，2016.

[3] 杨玉环：《论中国近代警察制度的发展》.辽宁大学学报第34卷第5期，2006.

[4] 李元起，师维：《警察法通论》，北京：中国人民大学出版社，2013.

[5] 巴基斯坦《警察命令（修订）2006》

[6] 巴基斯坦《警察命令（修订）2004》

[7] 巴基斯坦《警察命令2002》

作者简介：陈璐（1992年-），女，汉族，浙江，硕士研究生，单位：上海政法学院，研究方向：刑法学