英美两国在电信领域的“提速降费”政策过程及启示

【摘 要】 随着我国经济发展，从2015年李克强总理提出电信行业提速降费要求，到现在的2020年，提速降费已经进入到全面实施的第六个年头。而以英美两国为代表的西方发达国家，在电信领域的资费调整已经持续了相当长的时间并且取得了不俗的成就，他们的经验和教训为我国相关政策措施的制定和调整提供了可参考的意义。本文采取公共政策过程理论的视角，去探究两国在“提速降费”问题上所采取的措施以及取得的成效，进而对我国的相关政策推进提出合理性意见和建议。

【关键词】 电信领域 英美两国 提速降费 政策过程

提速降费是近几年老百姓非常关心的一个话题，涉及到国民的根本利益，也是人民群众茶余饭后的热点话题，从国务院最开始提出，到工信部的调研确立，再到三大运营商的具体落实，已经进行了五六年的相关探索，人民群众也得到了切身利益。但是，政策实施过程中，仍有很多质疑的声音出现，那么以英美两国为代表的西方发达国家是如何进行相关探索的，他们取得的成效如何，对我国相关政策的推进有何借鉴意见，将是本文着重讨论的。

一.英国在电信资费领域的探索

英国电信是欧洲领先的电信业务提供商之一，原来是一家全业务电信运营商，于2001年降低负债并优化了财务结构，剥离了移动通信部门。后因为固话收入下滑，2003年重返移动市场。他们的资费在很长时间保持了相对较低的水平，一个最主要原因是能够破除垄断，保证充分的市场竞争。2005年，英国在进行市场评估后，要求电信拆分其接入网设施，组建独立子公司Open reach，确保网络运营与业务运营分开，并以公开方式向母公司BT（British Telecom，简称 BT）等提供接入网的租赁服务。

英国是世界上第一个开放电信业市场准入、实施私有化的国家，在过去对电信业的规制中有着成功的经验。英国电信改革的主旨在于达到双重目的，一是要提高主要运营商的积极性和高效率，二是鼓励企业之间的竞争。基于这两个主要的目的，英国政府对电信业进行了大刀阔斧的改革，对不同相关主体也进行了相应的调整，确立了以客户为核心的理念，冰冰综合信息服务提供商转型发展。在实现制度目标上积极完善法律和规制制度体系，以实行激励性价格规制来逐步引入竞争并促使主导运营商有更多的灵活度来改善经营效率。

英国电信在1984年之后经历了由国有企业转向私有化的过程，并且直到1998年，英国电信公司BT仍然在本地电话业务中占据市场主导地位。当时政府采取在一定时期内建立双寡头垄断结构的电信市场，帮助后来者 Mercury 公司增加市场份额。1991 年，随着英国政府发布《竞争与选择：20 世纪 90 年代的电信政策》打破了双寡头垄断结构，新进入者逐渐被允许进入市场，直到本世纪初，英国在短短十年左右就拥有超过 200 家电信运营商，形成了完全竞争的市场氛围。

英国电信改革中最重要的措施就是实施了激励性的价格规制手段。在 BT 私有化最初几年，BT 在各项业务中依然占据市場主导地位，公司垄断经营就要求政府防止企业滥用市场权力。最终用最高限价法进行规制，即 RPI-X 模型，按照零售价格指数和一定时期内企业的生产效率增长率进行比较，当企业的实际生产率高于规定的增长率时，企业就可以获得因降低成本而带来的利润。之后在 1984年电信法案中引入价格上限的规制方式，并且根据不同业务的竞争程度实施保护上限规制，还有放松价格规制。

英国电信市场完全开放、引入竞争已经二十多年，目前英国电信资费基本上是西方国家中最低的，且宽带速度已经是十年前的 10 倍。可见，英国的经验总结下来，是在国内市场中有序地引入竞争，以更多地引入外资和合作伙伴为目标，适时逐步放松规制，一方面开放市场，另一方面通过有效监管维护市场竞争的公平性。

二.美国在电信资费领域的探索

美国是全球电信业起步最早的国家，是目前电信市场化程度最高、产业体系最发达、市场监管制度最完善的国家。美国在电信产业规制改革的过程中，电信资费是最早开始实现规制改革的领域之一，其发展路径与英国的规制路径不尽相同。美国电信企业从一开始就具有私有性质，是在寻求私人竞争市场的格局下，通过对企业行为的合法化规制来促进消费者福利最大化的。

美国的电信规制改革首先对主导运营商 AT&T 进行拆分，引入竞争，之后采取放松管制的方式促进。以美国长途电信业务为例，美国管理机构在 1981 年将AT&T 定为主导运营商，实行资本回报率管制，因为它控制了全美的电话线和几乎全部的长途电话业务。1984 年 AT&T 的本地电话被分拆出去成为七家地方运营公司，AT&T 只在竞争性的长话市场占有控制地位，联邦监管条例进行了相应调整并逐渐放松对 AT&T 的管制。其后，长话市场的竞争性不断增强，1989 年联邦通信委员会（Federal Communications Commission，简称 FCC）停止对 AT&T的回报率价格管制，开始采用最高限价管制。1991 年，又取消了以最高限价法对竞争较为激励业务的管制，而只需备案。1995 年，FCC 把 AT&T 划为非主导国内电信运营商。

美国电信业发展的两个里程碑是 1934 年和 1996 年的《电信改革法案》构建了其国内电信市场的管制框架和竞争体制，极大促进了电信市场的发展。1996年的《电信法》中规定互联互通要按照前瞻性长期增量成本定价，进入了全面竞争时代。FCC 开始允许地区性本地电话运营商进入长话市场，长途电话公司和本地运营商之前经营业务互不相通的情况被打破。这一举措使长途电话和移动电话等领域竞争加剧，促使电信市场竞争格局发生变化，规制机构对电信资费采取开放性规制手段，允许各运营商进行备案制自行制定资费。然而，由于这一时期出现了大批新进入者，竞争压力日趋增大，而规制机构几乎没有采取相应的措施，使得市场供过于求，恶性竞争加剧，导致其国内电信业因过度竞争陷入了混乱之中。于是，2006 年美国电信法规做出了重大调整，对传统电信公司进行整合，保留竞争空间，FCC 通过了 AT&T 收购南方贝尔公司的提案，重新形成寡头竞争的局面，避免单个公司在与新进入者进行竞争时，造成盈利困难，重蹈过度竞争的恶果。

如今，FCC 对电信资费实行不规制，依然由运营商在不损害消费者权益和公共服务目标的情况下自行制定标准。在电信规制制度改革的历程中，美国与英国最大的不同点在引入竞争的方式上，是逐步将主导运营商 AT&T 进行分解来增加竞争者。1984 年 AT&T 将原下属的 22 个贝尔业务运营公司重组成 7 个地区运营公司，由这 7 个公司向其他长途运营商提供本地接入服务。

2015 年1 月，美国联邦通信委员会经过投票，将2010 年设定的下载/ 上传速度为4Mbps/1 Mbps 的宽带基准提高到25 Mbps/3Mbps。在美国市场，宽带价格近两年也呈现下降态势，但这更多依靠市场手段，也就是竞争带来的价格下降。

三.英美两国的电信产业资费改革对我们的启示

（一）健全的法律法规体系。健全的法律法规体系是电信资费规制效果实现的根本。不难看出，上述两国经验中均提到《电信法》对各国电信规制的具体作用。相比较下，我国目前没有《电信法》，只有《电信条例》这一综合性法规作为电信资费规制的法律基础，且自 2000 年第一次颁布之后仅经历过 1 次修订，缺乏系统的法律基础支撑。另外，《价格法》对电信资费的管理描述只涉及基本管理原則，不够具体，缺乏专业性的监督程度和标准来指导电信资费规制和企业行为。因此《电信法》亟待出台，通过专业的法律来理清电信监管部门和电信企业之间的关系，特别是在电信价格管理权限逐步放开的今天，专业法律对规范电信市场的资费行为、促进市场的公平竞争、增进社会福利显得尤其重要。

（二）构建有效监管体系。目前我国电信业划归于工业和信息化部（简称工信部）进行管理，其中信息通信发展司和各地市的通信管理局的监管职能与企业运营存在互相影响，作为电信监管部门其监管角色定位不明确，兼顾多重规制目标，无法有针对性地进行系统监督与管理。特别是我国目前的电信运营商均为国有企业，而电信监管部门既是规制政策的制定者，又是政策的执行者，在政策执行中难以避免的带有行政干预的色彩。因此，监督机构需要从政府部门中剥离出来，确保其独立性，既不受政府部门的行为影响，又不受电信运营商的寻租影响，客观地从专业角度监督电信资费市场行为和动向。

（三）实施电信资费规制。逐步推进放松规制，根据电信业发展的不同阶段因时制宜地实施资费规制政策。目前我国已经实现将定价权还给市场，企业自主定价，但是由于目前还未成熟，仅放开了部分基础电信业务，政府的规制重心应当转移到对企业经营行为的规范上来，这样有利于形成有效的竞争市场。

（四）以消费者利益为导向。规制的最终目的是在促进社会生产效率的同时提升社会福利水平，增进公众利益。目前我国电信资费规制政策的调整中还没有将消费者纳入监管体系中，消费者的议价能力和对资费水平的影响能力水平不是很高，在电信价格规制中没有更好的发挥监督作用，特别是在放松规制的进程中，保护消费者利益是实现市场竞争的一个重要导向。因此，接下来电信资费规制与放松规制举措中可以采取重视消费者信息、增进了解消费者在电信资费调整的诉求等举措，进一步推进电信市场化。

四.结语

综合国内外研究情况，提速降费作为电信运营商提供普遍服务的重要手段，维系着国家经济发展、实现社会平等公平，受到包括欧美等经济发达国家的重视。直接关对正处于经济转型发展，建设全面小康社会关键时刻的中国来说更具有里程碑一样的重要意义。

【参考文献】

[1] 王海燕.英国电信全业务资费策略案例研究[R].工业和信息部电信研究院.2009.

[2] 牛锐. 我国电信资费规制政策效果评价研究[D].上海交通大学，2018.

[3] 冯剑. 电信行业提速降费政策执行效果与对策研究[D].山西师范大学，2017.

作者简介：胡亚楠（1990—），性别女，籍贯安徽宿州，民族汉，工程师，本科，中国人民大学，研究方向：公共政策。