比较法视野下对行政立法的监督

2019-03-09赵帅

大经贸 2019年12期

【摘要】行政立法是行政机关根据立法机关的授权来行使立法权的行为，在我国行政立法在国家的正常运行中发挥着重要的作用，在新中国的法律历史中占有重要的地位。且行政机关及行政权与立法权于一身，所以，对行政立法的监督也变得极其重要。立法权的行使本身就需要监督，在立法机关授权下的行政立法必然是需要接受监督的。本文通过对比法的方法，对比其他国家和法系的对行政立法的监督实施措施，找出我国行政立法监督的不足，结合我国的国情，提出对立法监督的建议，更好的促进行政立法对我国的发展。

【关键词】行政立法监督比较法

一、行政立法监督体制概述

（一）行政立法监督的含义及特征

1、行政立法监督主体的法定性

目前我国对行政立法的监督主体主要是权力机关和行政机关，司法机关仅仅享有有限的监督权，权力机关和司法机关从外部对行政立法进行监督，行政机关从内部对行政立法进行监督。我国《宪法》和《立法法》都做了有关的规定，人民代表大会有权撤销和改变国务院不合法的法规，国务院有权撤销和改变对各部委，较大的市和经济特区制定的不合法律和法规的规章。

2、监督职权具有法定性

监督职权的范围、方式、依据等都是法定的，法制国家的基本特征就是依法治国，所以在行使监督权的过程中做到有法所依，有法必依是必要要求。“《立法法》和《行政法规、规章备案规定》相关规定对行政监督的具体方式做出了规定，备案审查是我国目前监督关普遍采用的监督方式。”所以监督职权的法定性要求在行使监督权时要依法行使。

（二）行政立法监督的必要性

1.从权力制约理论的角度来看

在早期资本主义的制度设计过程中，最主流的就当孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的三权分立学说，他提出不受任何制约和监督的权利必将导致腐败，这是一条万古不变的真理，要想防止权力的滥用，就必须用权力制约权力，这其中处处渗透着行政权力、司法权、立法权三权分立和相互制衡的思想。按照三权分立学说的国家机构划分，行政权和立法权都是相互分离的，这样尽可能的保证三大机构的权利制衡，不会造成权力的滥用。“行政权力的运动是自上而下的放射性结构，且每经过一层中介其放射都要扩大一定的范围：而各级权力行使又常常产生扩大权力的本能冲动，这就是行政权力具有一种无限延伸的动力。”但是随着行政立法权的产生，这样就导致了行政权力和立法权在行政机关的集合，会造成行政机关的权利膨胀，使三者之间的相互关系变得不那么协调，天秤更加的向行政机关倾斜。所以对行政机关的立法权行使的监督变得很必要。

2.从人民主权思想来看

人生来就被赋予一些自然权力，这些自然权力都是法定的，且不能够被其他人所剥夺的。一切权力属于人民，国家的权力来源于人民，政府存在的意义就是为了保护人民的利益不受侵犯，政府必须依照这样的宗旨和目的来行使人民赋予其的行政权力，国家权力的行使必须接受人民的监督。根据人民主权的思想，立法权的行使必须是通过选举权产生的代表来行使，这样可以使公民间接的行使和控制立法权的行使，行政立法权的出世使公民渐渐的丧失了其的这一项权力，其对法律的制定不能够间接的参与和控制了，产生了其不能对国家现行法律的控制的危险。而从世界的大范围内来看，政治家们行使行政权更多的是为了维护自身和利益团体的权利，不能奢望这些政治精英拥有无尚的美德，让他们通过立法权和行政权的并行创造出更有利于普通人的社会，如果对这种情况不加限制和制约，那么当代倡导的人民主权将会成为一纸空文，公民的权利将会受到侵犯，人民主权成为了专制主义的华丽的面具。因此，对行政立法权的监督是人民主权思想的重要体现，使公民权利行使的重要保障。

二、国外关于行政立法监督的相关规定

（一）英美法系国家中行政立法监督的规定

1.英国的行政立法监督体制

（1）议会监督

英國的议会监督的备案审查制度，备案审查制度在英国较为完善，备案审查制度规定，被授予行政立法权的行政机关必须在一定的时间内向英国的议会提交审查，英国的议会对提交上来的文件一般有两种方式做出回应，一是对于授权立法可以实施“批准制”的方式，未经批准的行政立法是无效的，这个方式常用于增加税收等负担性的法律。另一个则是“否决制”的方式，这个和批准制正好相反，只要未经否决，行政立法产生的法律是可以直接生效的，但仍然需要把该法律提交议会，如果议会反对则该法律失效，如果不反对，则该法律继续生效。

议会监督的特定委员会审查，“英国上院在1925年成立了特别命令委员会，审查枢密院令、各部的命令、规则。1944年下议院设立一个专门的审查委员会，审议向国会备案或审批的规程及其报告说明。1973年上下议院设立了一个法定条规联合委员会。”其负责审议各种由议会审议的各种通过议会授权立法的法案。但是委员会在对法案的审查过程中只能对法案提出意见而不能直接修改，需要向两院提出报告，由两院实施具体的行为。

（2）法院的监督

法院对议会的立法无权干涉，但是对于议会授权的行政立法可以进行监督，其监督的主要内容是监督行政立法的行为有无越权行为，如果行政立法有越权的行为，那么法院可以宣告其行为立法行为无效。法院对行政立法的监督主要方式为司法审查，审查行政法的合法性和合理性，以及行政立法的过程，行政立法的过程包括起草、协商、听证、咨询、会商、提交议会和公布等环节，每个环节都不能确实，如果行政立法违反了规定，则会以判决的方式请求议会取消该行政机关立法权的授予。

2.美国的行政立法监督体制

美国的行政立法监督体制向对于英国更为完备，体系更为发达。美国的行政立法监督体制包括立法监督、司法监督、行政监察、政党监督等多种的监督方式。

（1）立法监督

美国的国会作为三权分立中的立法权组织，其拥有广泛的监督权力，不仅可以监督行政人员，可以监督政府的财政支出，而且对授权立法也具有监督权。其中著名的案例就是19世纪的谢尔曼法案，这个法案中有很多设计公共利益的规定，有很鲜明的行政立法监督的特色。美国国会对行政立法从其制定到实施的整个过程都受到监督。而且美国国会作为美国的最高权力机关，行政机关的拨款需要的到国会的批准，这样就从财政方面严格的监督了行政立法行为。

（2）司法监督

美国的司法监督主要体现在美国民众的维权思想比较强烈，只要具体的行政行为侵犯到了美国普通公民的个人的权力，那么美国公民就可以向法院提起诉讼，司法机关就会对该行政行为进行审查。1503年的“马伯里诉麦迪逊”一案，确定了美国的司法审查制度。美国对行政立法的司法监督主要是通过对个案的审查来监督的。

（3）行政监察

行政监察制度分为总统监督制度和监察长制度，在美国，总统是行政权力的最高代表，行政机关的立法法案必须要经过总统的批准才能生效，这和英国的制度有点相似，不同的就是英国是议会至上，英国需要通过议会的批准，行政立法的法案生效，而美国实行总统制，行政立法法案需要总统的批准才能生效。当然对于总统批准其有消极否决权，不过总统的监督具有一定的局限性，就是总统监督只能在其领导的行政机关内进行监督，这也是对总统监督权的一种限制。

（4）政党监督

美国继承了英国的两党制度，由于在总统选举上会造成两党的相互敌对，所以在美国行政机关的行政立法实施过程中，就会使敌对党相互扯皮。虽然这种制度有时候会造成效率低下，但是从一定的程度上对于行政立法行为也起到了很好的监督作用。

（二）大陆法系国家行政立法监督体制

1.日本的行政监督体制

（1）外部监督

日本的外部监督主要为检察机关的监督，日本的行政法主要来自于德国和法国等大陆法系国家，所以其的行政法具有明显的大陆法系的特色，检察机关有权对行政机关的行政行为进行监督。日本的司法监督，在日本法律中有明确的条文规定了，司法机关有权对行政立法进行监督，日本宪法的第81条：最高法院是有权决定一切法律命令、规则或者处分是否合宪的终审法院。日本还有审议会制度、公众评议和咨询制度这些制度都有效的监督和制约了行政机关行政立法权的行使。

（2）内部监督

日本的内部监督主要体现在当上级行政机关和下级行政机关的意见不同时，下级行政机关有权不执行上级行政机关的决定的权力，日本的行政立法权掌握在日本各个等级的行政机关中，这其中包括内阁、国家行政机关，地方行政机关和地方公共团体。在行政体系中，上级对下级有领导权力，当然上级对下级的行为也有审查和监督权力。日本的不同就在于其上级机关如果认为上级机关作出的命令有错误或者有重大的瑕疵，那么下级机关有权不执行上级的命令。

2.法国的行政监督体制

法国的行政立法监督体制有议会监督、司法监督和行政系统内部的监督。

（1）议会监督

法国的议会监督制度和其他很多国家的立法机关享有立法和监督权有所不同，其没有对行政机关授权立法范围内立法行为进行监督，但是其对行政机关执行议会立法的条例和授权立法的调理有一定的監督权力。执行条例的制定和实施都受议会的监督。

（2）司法监督

司法监督是法国行政立法监督体制中一种重要的监督方式。法国设有专门的行政法院，主要受理有关行政的一些案件。而且行政法院还有一个特殊的权力——对行政机关立法立法进行监督，行政机关能独立行使行政权和立法权使得对行政机关的监督变得极其重要。行政法院对法国行政立法的监督也主要体现在对法律条例的审查，如果有无权或者越权立法、不适当的立法等情形，行政法院有权废除违法的条例。在法国还有一条比较好的规定就是当有些条例必须制定但是政府没有制定，这时个人或者组织可以向行政法院提起诉讼，如果胜诉，那么行政法院可以判决政府立法，从而维护个人的合法权益。

法国还设有宪法委员会，专门对行政立法是否违宪进行监督，其工作的方式有两种，第一种是依申请进行审查，第二种事法定进行审查。委员会的整个审查的过程是不透明的，当审查结束后会以裁决的形式公布结果。

（3）内部监督

法国对行政立法的内部监督主要体现在对行政行为的违法行为造成的后果进行行政救济，当受到侵害时，这时受害人可以向行政机关申请撤销行政行为，上级行政机关可以撤销下级机关的不适当的行政立法。

三、我国的行政立法监督现状和存在的问题

（一）我国行政立法监督的现状

1.权力（立法）机关的监督

我国的最高权力机关为全国人民代表大会，其他各级人民代表大会分别为各级的最高权力机关，其制度设计权力机关位于行政机关和司法机关之上，行政机关和司法机关对人民代表大会负责，而且也接受人民代表大会的监督，当然监督权力更多的是人民代表大会常务委员会在行使，人民代表大会掌握着我国的立法权，其通过法律的形式授予行政机关行政立法权，也可以合法的撤销行政机关的立法。

2.司法机关的监督

在我国司法机关的监督相对较弱，其并不能对行政立法进行审查和撤销，其只能对具体的行政行为做出裁决，判断政府的具体行政行为是否违法，虽然其不能对立法行为做出修改，但其享有对规章的参照权，即选择权，其可以在审理案件中选择使用哪条行政立法，并且做出判断哪条更适合。

3.行政机关的内部监督

行政权力在我国的权利划分中占的比重较大，因为其掌握了财政权，对司法机构和立法机构的拨款都是由行政机关来决定的，所以在我国，行政机关的内部监督也极其的重要。行政机关的上下级有领导的关系，那么上下级之间也具有监督的关系。国务院享有对下级部门的监督和行政立法的撤销和修改的权利，宪法的第89条第十三款规定：“国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”国务院享有备案审查权，《立法法》第89条第二款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”和第三款及第四款规定：“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”“部门规章和地方政府规章报国务院备案。”地方政府也享有对地方行政立法的备案审查权，《立法法》第89条第四款规定：“较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”

（二）我国行政立法监督存在的问题

1.权力机关监督方面存在的问题

权力（立法）机关监督方面存在的问题最主要体现在备案审查制度上，我国的备案审查制度不够完整。第一种现象是行政法规、规章等不备案或者不及时备案的还有发生。第二种现象是我国的备案审查法规、规章等较多，权力机关的审查效率低下，这就造成了只备案不审查的现象.据统计，到2000年，仅仅国务院制定的行政法规就有1000多部，其他规章等更是有30000多个。另一个现象是我国的行政立法的清理工作效率低下，有些行政立法已经明显落后于社会的发展，但是仍然没有废除。

2.司法机关监督方面存在的问题

我国的司法机关不能对行政立法是否合宪合法进行审查，其只能选择使用或者不使用，司法机关对行政立法的监督范围有限。我国的《行政诉讼法》第十三条第二款规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”

3.行政机关内部监督方面存在的问题

行政机关内部监督的缺陷比较严重，长期以来其基本不会有什么监督效果，这和行政机关上下级同属于行政系统，他们对待相关的立法问题角度和视野相同，以及行政机关事务繁多，和行政机关对于专门的审查制度执行的不到位以及缺乏自律和强制机制有很大的关系。

四、比较法视野下对我国行政立法监督的建议

（一）对权力（立法）机关监督方面的建议

1.从备案审查的角度建议

备案审查，备案审查是指将已生效的行政立法上报法定机关，使其知晓并在必要时备查的制度。我国的全国人大监督主要是通过备案审查的方式对行政立法进行监督，英美法系中的英国议会也为立法机关，且其主要也是通过备案审查的方式进行监督的，我国可以像英国一样，在行政立法制定后规定一定的时间强制行政机关向人民代表大会提交备案审查。这样就能防止行政立法不提交备案的情况。其二是我国人民代表大会及其常务委员会要设置出专门的行政立法审查机构，这样不仅可以分担一下人大常委会的工作压力，而且提高行政立法的效率，防止只备案不审查的现象发生。其三是要加强人大常委会的清理工作，对一些不适合社会发展的行政立法要及时的废除，限制其在新的时代的负面影响。

2.从行政立法的其他方面建议

批准制在我国的立法机构的监督方面占有重要地位，指的是行政机构在其通过立法后需要向权力机关报请是否批准实行，如果批准才能推行的制度。这个制度笔者认为应当推行，而且还要更加的完善，目前只有我国的全国人民代表大会才享有批准权，但是这样不能更好的监督行政立法，笔者认为应该将这些权力下放到地方人民代表大会常务委员会，这样可以更大程度的对行政立法进行控制。

（二）对司法监督方面的建议

我国司法监督在目前的情况下比较薄弱，笔者认为我国可以法国学习，法国设有专门的行政法院来受理行政案件，我国可以借鑒一下，如果有专门的行政司法机构那么普通法院的审理案件压力将会变小，且可以更规范的监督行政立法（法院的工作人员在法律方面更加精通）。主要对行政立法的程序和过程进行监督，这样有利于我国的行政立法进入良性循环。而且可以赋予专门的行政法院对行政立法的违法性审查权，这样通过一般的行政诉讼，行政法院可以更好的总结出什么样的行政立法不适合社会发展，从而对该条行政立法进行审查。但是行政法院不适合对行政立法的违宪性进行审查，我国和西方的制度有所不同，西方为三权分立制，而我国是中国特色社会主义制度，人民代表大会是最高的权利机关，且掌握着立法权，为了保证人民代表大会的权利等级至上，所以对行政立法的违宪性审查必须由人民代表大会及其常务委员会来执行。

（三）对行政内部监督方面的建议

1.加强行政机关的内部监督

在内部监督方面，笔者认为日本的上下级关系值得学习，如果下级觉得上级的命令有错误或者重大瑕疵则可以不服从命令，这样上下级关系可以在一定的程度上有所平衡。我国上下级缺少这样的一种平衡，我国应该先从上下级的制度上着手，这样有利于从根本上解决上下级相互监督的问题。

2.实行领导责任制

中国行政机关内部的权利较为集中，主要集中在叫少数的人手中，如果行政立法被确定违法或者违宪，那么行政机关的领导需要负责任。实行领导责任制容易增加行政机关领导的责任心，在行政立法的过程中政府的法制部门将会承受的压力变大，那么其出错的可能性也会变小。

3.加强行政救济制度

行政救济制度是政府行政行为错误后的最后一道防线，可以保护受害人的合法权益，同时也是具体行政行为和抽象行政行为最为近距离的触碰。行政复议制度在我国的对受害人合法权益的保护中占有重要地位。在行政复议制度中，不应当只把具体的行政行为纳入到行政复议的范围，而应当把抽象的行政行为纳入行政复议的范围，这样有利于防患于未然，更好的保护人民的利益。

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