关于我国警察行政违法的思考

【摘 要】 在我国，警察行政权力是一项与我们每个人的日常生活都息息相关的重要行政權力，它包括警察行政命令、警察行政处罚、警察行政强制、警察行政许可等权力。然而这项权力在现实生活中时常会被滥用，典型表现就是行政不作为和行政乱作为，这就导致了警察行政违法等乱象的出现，对这种行政违法行为进行规制研究是新时代我国政治体制改革必须破解的法治难题，具有十分重大的理论意义和现实意义。

【关键词】 警察 行政违法 法治中国 权力规制

一、警察行政违法的概念

（一）国外对行政违法的解读

现代法治社会的一个重要标志就是行政活动必须符合行政法治原则，也就是要求行政主体必须依法行政。这就要求行政主体的成立、行政职权的取得、行政行为的做出必须符合法律的规定，否则就可能导致行政违法行为的发生。虽然所用法律不尽相同，但很多国家都以各种立法例对“行政违法”问题进行了规制。如美国《联邦行政程序法》规定了美国行政法的表现形态，也是对行政行为进行司法审查的标准。法国行政法上的越权理论是法国行政违法理论最重要的组成部分，法国行政法院传统上把越权之诉的违法形式分为无权限、形式上的缺陷、滥用权力，违反法律四种。这里所说的“行政越权”实质上就是“行政违法”。

（二）我国对行政违法的解读

何为行政违法，我国对这一概念的认识和理解有一个不断发展的漫长过程，直到今天，我们对它的认识也没有完全形成一致的看法。比如有学者认为行政违法“是指行政法律关系的主体违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的有错行为”;还有学者认为行政违法“是指公民、法人或者其他组织故意或过失实施的违反行政法律规范，侵害国家、社会公共利益或者组织、个人的合法权益，危害国家安全或社会秩序，但尚不构成犯罪的行为”;还有学者将行政违法界定为“行政机关、其他行政公务组织和行政公务人员实施的违反行政法律规范的规定和要求的行政行为”。对行政行为有着不同认识的学者，他们之间的分歧主要集中于对行政违法主体的范围确定不同。

二、警察行政违法的特征

警察行政违法是行政违法行为的一种，具有行政违法行为的一般特征，同时通过对警察行政违法概念的界定，我们可以看出，警察行政违法又具有其自身的特殊性，具体来说，具有以下几个方面的法律特征：

（一）警察行政违法的主体是警察行政主体及履行其公安行政管理职权的公务组织和公务人员

警察行政违法的主体不仅包括警察行政主体，还包括履行其公安行政管理职权的公务组织和公务人员。按照我国的行政法理论，行政主体包括行政机关以及法律法规授权的组织，而行政机关的内设机构、受行政机关委托的组织、行政机关的公务人员以及其他执行公务的人员都不具备行政主体资格，由此来看，只有公安机关和法律法规授权的组织才具有警察行政违法的主体资格，但是警察行政违法的主体除了警察行政主体之外还包括受委托履行公安管理职权的公务组织以及执行公安管理职权的公安民警。之所以这两者也是警察行政违法的主体是因为在警察行政违法中，警察行政主体承担法律责任后他们也要承担相应的法律责任，他们也是警察行政违法的主体，但是不能把警察个人违法与警察行政违法相混淆，当公安民警以警察名义进行个人活动有行政违法行为时，应该将其当做行政相对人违法处理。

（二）警察行政违法是指警察行政行为的违法，必须以警察行政行为存在为前提

警察行政行为的成立需要同时具备多个要素，如警察行政主体要素、警察行政权力要素、意识表示要素、法律要素，缺少其中一个要素则警察行政行为就不会成立，也就是不存在。这样，警察行政违法就严格排除了公安机关和人民警察的民事行为、非行政行为和个人行为。因为我们所熟知的公安机关不仅可以作为警察行政主体履行警察行政管理职能，而且可以作为民事主体从事一定的民事活动，当其作为民事主体从事民事活动时就不受警察行政法律规范的调整和约束，而是依据相应的民事法律规范进行活动。当然，只有人民警察在履行职务时的职务行为才可以称为警察行政行为，如果是从事与自己身份、职权无关的个人行为则与警察行政行为无关，属于私法行为，自然也就和警察行政违法无关了。

（三）警察行政违法违反的是警察行政法律规范

警察行政违法作为违法行为的一种，必然具有违法性，但它违反的不是宪法规范，不是民事法律规范，不是刑事法律规范以及其他法律规范，而是行政法律规范并且尚未达到犯罪，否则就不是行政违法。警察行政违法所违反的法律规范并非泛指所有的行政法律规范，而只能是行政法律规范的其中一部分，具体来说就是行政法律规范中有关公安机关和人民警察必须遵守的行为规范，也就是说有关警察行政权如何行使的行政法律规范，而不包括公民、法人或者其他组织在警察行政管理领域中作为被管理者的权利、义务规范。警察行政违法所违反的法律规范对于公安机关和人民警察而言都是必须遵守而不得违反的行政法律规范。

（四）警察行政违法的后果是承担警察行政法律责任

警察行政违法是众多违法行为的一种，任何违法行为都要承担一定的法律责任，比如民事违法要承担相应的民事法律责任，刑事违法要承担相应的刑事责任相应的，警察行政违法的法律后果是要承担警察行政法律责任，这也是依法治国的基本原则中“违法必究”这一法治基本原则在我国警察行政领域的具体体现，也是我国法治社会建设的必然要求。

三、警察行政违法的构成要件

警察行政违法的构成要件，是指由法律规范规定的构成警察行政违法所必须具备的各种主客观要件的总和。警察行政违法的构成要件，是认定某一种警察行政行为构成警察行政违法，进而承担法律责任客观依据。警察行政违法需要具备各种要件，归结起来包括以下几种。

（一）主体要件

警察行政违法的主体是警察行政主体以及履行其警察行政管理权的公务组织和公务人员，这是警察行政违法所必须具备的主体要件，这一要件是认定负有法定警察管理权的公安机关及其警务人员未依法履行法定职责的行为是否构成警察行政违法的关键所在。但是，并非所有未依法履行法定职责的行为都构成警察行政违法，而是只有未履行与警务管理职责相关的行政法律规范的，才有可能构成警察行政违法。警察行政违法的主体要件明确限定了构成警察行政违法的只能是公安机关、法律法规授权的组织、执行警察行政管理任务的人民警察、受公安机关委托履行警察行政管理权的其他组织。这个主体要件是十分明确的，其他未取得法定资格的行政机关、公务组织以及个人不能作为警察行政违法的主体。

（二）行为要件

警察行政违法的行为要件是指警察行政主体及其警务人员有不依法履行警察行政法上的法定职责的行为。警察行政主体负有警察行政法上规定的应当履行一定的警察管理职责而不依法履行，这是警察行政违法的本质特征，也是判断警察行政行为是否构成警察行政违法的根本标准。警察行政法规定的警察管理职责包括两种，一种是规定警务人员应当为一定行为的职责，另一种是规定警务人员不应当为一定行为的职责。警察行政法上要求警务人员依法为一定行为，警务人员没有依法行为的，则会构成不作为的警察行政违法。警察行政法上要求警务人员不不应当为一定行为，警务人员违法为一定行为的，则会构成作为的警察行政违法。警察行政违法的行为要件就决定了哪些行为可以构成警察行政违法，哪些行为不会构成警察行政违法，警察行政违法的行为要件也是区分警察行政行为和其他行政行为的标准。

（三）职责要件

警察行政行为的职责要件是指警察行政主体及其警务人员所负有的相关的行政法上的职责。职责要件是构成警察行政违法的前提条件。警察行政违法在本质上是一种警务职权违法，因此必然就要求违法主体负有法定的警务职权、职责。当然，这里的职权、职责仅限于警察行政法上的职权、职责，是公安机关、警务人员及受公安机关委托行使警察行政管理职权的其他组织为或者不为一定行为的职权、职责。警察行政违法表现为作为行政违法和不作为行政违法。凡是警察行政法要求公安机关及其警务人员为一定行为，而以上行政主体没有依法作为的，就构成警察不作为行政违法。凡是警察行政法要求公安机关及其警务人员不为一定行为，而上述主体却违反警察行政法律规定作为的，就构成作为行政违法。这种违法表现为公安机关及其警务人员实施了一定的警察行政法上的行为，但是由于这种行为缺失行政行为合法要件之一个或者某几个要件，从而构成行政违法。职责要件这一标准客观上就要求必须负有警察行政法上的某种职责才有可能构成警察行政违法。

（四）行为人主观要件

对警察行政主体即公安机关或者法律法规授权的组织履行警察行政管理职责时主观上有无过错的认定，一般应采用过错推定原则，即只要警察行政主体有行政违法行为，就可以直接推定警察行政主体在为该行政违法行为时主观上具有过错。当然，如果这种行为的发生是由于警察行政主体意志以外的原因引起的，则就不应当认定为警察行政违法，当然也就不用承担相应的法律责任。行为人主观要件标准就确定了行为主观上具有故意或过失是其承担行政责任的必要条件。

四、警察行政违法的表现形式

我国现行的《行政诉讼法》明确规定了7种行政违法行为，即主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，滥用职权，超越职权，行政处罚显示公正以及行政不作为。因为警察行政违法也是行政违法的一种，据此可以以我国现行的《行政诉讼法》以及《行政复议法》为依据，从而归纳总结出警察行政违法的法定分类，即警察行政违法的表现形式。

（一）警察行政不作为违法

警察行政不作为违法是指警察行政主体负有法定的警察行政管理义务，而且客观上能够履行义务而没有履行的状态。警察行政主体所负有的警察行政管理义务是警察行政法律规范明确规定的，警察行政主体不得以任何理由放弃这一义务，警察行政主体如果未履行法定应为的义务，就会构成警察行政不作为违法，就要承担相应的法律责任。在我们的日常生活中，警察不作为违法最为常见，是警察行政违法最为典型的表现形式，笔者曾亲身经历过警察行政不作为事件，深知警察行政不作为违法给百姓生活带来的各种不便。

由此来看，我国的警察行政不作为违法已经达到了非常严重的程度，接警后一般都会出警，但是很多证据确实充分的案件最后却得不到解决，这是严重的警察不作为违法，极大地侵害了人民的人身财产利益，也破坏了人民警察公正无私的社会形象，产生的负面影响巨大。

（二）警察行政越权违法

警察行政越权，是指警察行政主体超越其法定职权而进行的警察行政行为。警察行政越权既可能是警察行政主体行使了法律、法规没有赋予的权力，也可能是警察行政主体超越了法律、法规所设定的必要限度。警察行政越权可以分为不同的种类，以超越职权种类的不同，警察行政越权可以分为权力类别超越和超越权限。权力类别超越是指警察行政主体在没有法律依据的情况下，行使了诸如司法权等其他国家机关的权力或者行使了不属于本部门职权范围内的、权力;超越权限，是指警察行政主体对某类事项虽有主管权，但是超越了必要限度等情况。根据影响行政权限的因素不同，警察行政越权可以分为时间上的越权、空间上的越权和层级上的越权。时间上的越权是指警察行政主体没有在法定的享有权力的时间段之内行使权力，而是在这个时间段之外行使权力;空间上的越权是指警察行政主体超出了其行使警察行政管理职权的范围行使权力;层级上的越权，是指警察行政主体擅自管辖依法应当由其他层级的警察行政主体管辖的事务的权力。

警察行政越权在我国也十分常见，最为常见的就是派出所民警的行政越权，根据我国相关行政法律规范的规定，派出所的权力仅限于警告和500元以下的罰款，但是在我们的现实生活中，他们的权力却远远超出法律的规定。比如，经常发生的派出所拘留行政违法相对人的事件以及我国某个南方大城市的市政府出台的禁摩限电细则，然后该市各个辖区的派出所就依据这一细则实施了各种超越权限的违法行为。比如对于上路行驶的摩托车以及不符合标准的电动车直接予以没收，对于相关人员一律予以行政拘留，根据《立法法》第8条所确立的法律保留原则，法律绝对保留对于限制公民人身自由的强制措施和处罚，派出所怎么可以依据政府的一纸细则规定就随意对行政相对人进行行政拘留？当然也没有权力对于公民的合法财产用最野蛮的方式予以没收。在我们大力构建法治国家、法治社会、法治政府的今天，这种严重的警察行政越权已经引起全国人民的关注，禁摩限电不仅严重违反了国家多项法律规定，而且还给人们的生活造成极大不便，令群众对政府产生反感，最终丧失民心。

（三）警察滥用行政职权

警察滥用行政职权，是指警察行政主体做出的具体行政行为虽然在其权限范围内，但未能正当地使用警察行政职权，不符合法律授予该种职权的目的。与警察行政越权不同，警察滥用行政职权是做出具体行为的行为人具有警务工作人员的身份或职权，但是没有根据执法的原则、精神和目的来执行法律，而是以个人的意志武断专横地实施行政行为。

在我国，警察滥用行政职权的事件还是十分普遍的，有一个很典型的例子就是2016年在中国南方某个大城市，两名小女孩逛街被警察盘问，因为没有随身携带身份证就被“强制传唤”，用警车带回派出所接受询问。我国没有哪条法律规定逛街必须随身携带身份，而且两名警察虽然身着警服，但是在盘问的时候并没有出示执法身份证件，也有没携带扫描身份证的执法仪器，两名女孩对警察身份表示怀疑就被强制带上警车，整个过程中，警察态度恶劣，言语粗俗，好比强盗流氓，两个女孩一度以为自己遭到了绑架，后来事实证明两个警察都是真警察。但是他们的行为却严重违法了警察行政法律规范，滥用警察行政职权，把这一神圣的职权当做耀武扬威的工具，严重背离社会主义法治的精神和原则。

（四）违反法定程序

违反法定程序，是指警察行政主体的行政行为违反了合法、有效的警察规范规定的程序。行政程序是警察行政行为的步骤、顺序、方式、时间以及相关程序性制度构成的行政行为的过程。因为，它是保障相对人合法权益、防止警察行政主体违法行政的必要条件。

在我国，警察违反法定程序执行行政管理任务也很常见，如我国南方某城市的警察在执行禁摩限电令的时候就存在着特别严重的违反法定程序问题，他们可以不出示执法身份证件就直接将骑摩托车和电瓶车的人从车上拉下来，车子直接予以没收，相关人员直接行政拘留，自始至终没有开具行政处罚决定书，这就是严重的程序违法，他们的行为无异于拦路抢劫，一些被违法处罚过的行政相对人一度认为自己遇到了歹徒抢劫，打电话报警才知道他们就是真正的警察。更让人不解的是，他们没收来的摩托车、电动车也没有按法定程序处理，而是直接转手卖给摩托车经销商，俨然成为他们创收的一个重要手段。这种违反法定程序的执法方式，必然会引来社会公众的强烈不满，严重损害警察执法的社会公信力。

五、警察行政违法的规制建议

（一）加强警察的业务素质培训

从当前我国警察行政违法现象频发的原因来看，警察的业务素质普遍偏低是其中一个非常重要的因素。我国目前的人民警察大都缺乏入职前的相关培训，业务素质低下，很多人没有认清国家和人民赋予他们这项神圣的职权是为了让他们正确履行职责，保卫家乡平安，守护人民的生命财产安全，他们所做出的所有行为只能是朝着为人民服务这一目的而来。但是有些警察却把这项权力当做为所欲为、作威作福的工具，凭借这一特权，耀武扬威，欺压百姓，严重危害了人民群众生命、财产安全。因此，有必要在警察入职前进行相关的业务培训，让他们认清自己的定位，明白自己的使命，同时也要加强在执行职务期间的定期培训，从根本上提高他们的业务素质水平。

（二）健全和完善警察行政执法的程序

我国目前的警察行政法律规范有关警察执法程序的规定较少，这是造成一些警察在执法过程中无视行政执法的程序，野蛮执法、暴力执法的重要原因，因此现阶段十分有必要健全和完善警察行政执法的程序。有了一整套完善的警察执法程序方面的规定，警察在执法过程中就可以按照法定的步骤、顺序、方式、时间行使其行政职权，履行其行政管理任务。健全和完善警察行政执法的程序不仅可以督促警察在执行职务时按照法定程序进行，大大降低暴力执法、不文明执法现象的发生，而且还有助于改善警察在人民心目中的不良形象，使他们重新获得社会大众的支持和认可。

（三）健全和完善群众举报警察行政违法的机制

人民群众对警察行政主体执行工作任务的有效监督是确保警察认真履行职责、更好地完成警察行政管理任务的客观保障。当前，我国关于人民群众对警察行政违法的举报机制还不健全，很多被警察行政违法侵害权益的当事人不知道怎么举报和投诉违法行使职权的人民警察，更有一些目睹警察行政违法的而通过拍照拍摄手机视频保存证据而被警察殴打的人，这些都是警察行政违法举报机制缺失的表现。健全和完善群众举报警察行政违法的机制，在当前阶段显示出了巨大的迫切性和必要性。

（四）建立警察行政违法的责任追究机制

警察行政违法现象频发却屡禁不止的重要原因就是没有一套完善的警察行政违法的责任追究机制。一些违法行使职权的警察之所以敢毫无顾忌地从事警察行政违法活动，就是因为没有有效的责任追究机制，他们即便是违法行使职权，一般也是单位承担责任，落实到警察个人身上的责任也就微乎其微、无关痛痒了，这种现象的存在是目前警察行政违法这一顽疾和毒瘤难以彻底祛除的客观因素。因此，必须建立和完善警察行政违法的责任追究机制，让违法者因为他们的违法行为受到相应的行政处分，犯罪者承担刑事责任，只有让他们为自己的违法行为付出必要的代价，才能从客观上保证他们认真、负责地执行警察行政管理任务，从而保障我们的社会各项事业顺利进行。

六、结论

警察行政违法问题和我们每一个人的切身利益都息息相关，不可否认的是，当前我国警察行政违法乱象还大量存在并将继续存在一定的时间，这将会极大地损害国家利益、社会公共利益和广大人民群众的个人利益。对于警察行政违法的规制研究就是为解决警察行政违法提供理论上的支撑，这在当前有着巨大的理论意义以及现实意义。若要彻底解决这一问题，就必须要有壮士断腕的决心、刮骨疗毒的勇气，同时这一问题的解决还需要依靠国家、社会以及我们每个人的努力，各自扮演好自己的角色、發挥好自己的作用，只有这样，才能让我们国家的人民警察以更加积极、主动的以姿态服务国家、服务社会、服务人民。

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作者简介：马世英，男，汉族，河南开封人，上海政法学院研究生在读，主研究方向：宪法学与行政法学