中韩国家行政监督体制比较研究

【摘 要】 行政监督体制是国家政治制度的重要组成部分，对于保证国家行政机关人员忠于职守、依法行政、保护社会总体利益和公民合法权益，促进行政管理现代化，具有重要作用。在现代社会中，行政活动越来越复杂化、专业化趋势下，如何有效地监督和管制，如何建构有效的国家行政监督体制已经是世界性的讨论话题。因此，本文基于对中韩两国行政监督体制的理解，采用历史研究法、比较研究法，将中韩两国立法机关、行政机关、司法机关和专门监督机关实施的监督进行比较，研究中国和韩国的行政监督体制，从而加深对两国相关制度的理解，为改善我国行政监督体制提出有效方案。

【关键词】 中国 韩国 行政监督体制 比较

行政监督是是实现国家管理职能的重要手段，对于实现民主和法制具有重要的保障作用，其主体和内容十分广泛，形式多种多样。一般而言，行政监督有广义和狭义之分。一般而言，行政监督有广义和狭义之分，狭义的行政监督，是指以行政机关内部的特定層次和特定机关为主体，对相关行政机关及其公务员所进行的监督，即行政机关内部自身的监督。广义的行政监督，则是指由立法机关、行政机关、司法机关、政党、社会团体、公民、社会舆论等众多的政治力量和社会力量，对作为客体的国家行政机关及其工作人员所实施的监督。[1]本文是在广义的行政监督概念的基础之上对中韩两国行政监督体制进行比较。

1 中韩行政监督体制比较

1.1立法机关监督的比较

立法监督是立法机关对国家行政机关及其公职人员实施的监督，在中国和韩国分别由全国人大和国会所有。二者都有听取政府工作报告、对特定事务提出质疑和建议、审议预算案、监督政府工作的权力。

人事监督是立法机关监督行政机关和所属公务员的最有力最直接的方式。中国的全国人大比韩国的国会拥有更广泛的权限。中国全国人大拥有决定和罢免行政部门国务院的主要人事的权限，选举或决定司法部门主要人事等广泛权限。而韩国的国会没有直接任命和罢免的权限，拥有行政部门等国家主要机关人事相关的任命同意权、免职建议权和弹劾起诉权。韩国总统在任命主要公职人员时，要经过国会的确认，国会可以申请免职或罢免违法或有不当行为的公职人员，或能力欠缺的主要公职人员。[2]

法律监督是立法部门制定和修改法律的权力，也是管制政府的核心手段，中国和韩国的政府均是按照立法部门所制定和修订的法律行使权力。中国的全国人大和韩国国会都通过立法部门固有的功能一一制定和修改法律的权限来管制政府。中国全国人大对国务院所制定的与宪法和法律相抵触的行政法规、决定及命令，拥有撤销的权限。然而，在韩国，政府制定的命令、规则和处分是否与宪法和法律相违，由司法部判断，法院负责审查。

工作监督是立法部门通过审査预算和结算对政府进行监督的一种实质性的重要权限。中国的全国人大和韩国的国会都是通过制定和执行预算，以及审査结算工作，对政府进行监督。它们都可以随时接受政府的工作报告，并开展调查和监督活动。对于特定问题，两者都拥有权限可以要求对其作出调查并提供相关资料。中国全国人大对国务院的工作监督比较宏观和宽泛，很难开展细致的监督。相反，韩国国会对政府拥有时常地、定期地开展预算审议、结算审査和政策监督等功能。

1.2行政机关监督的比较

中韩两国在行政系统内部都存在自上而下的层级监督制度。上级机关拥有对下级机关进行领导和监督的权力，这也是两国行政监督的共同之处。但是在下级机关对上级机关的监督方面，中国的下级机关有多重监督途径，如通过报告、请示、申请等方式向上级提意见、建议和要求，以民主评议方式对行政领导工作作出肯定或否定，以越级报告的方式检举、控告行政领导者的违法行为等，但是韩国，韩国的下级机关对上级机关虽可以提出建议或工作改善的意见，却不属于行政监督的范畴。此外，中国的下级机关可以根据民主集中制原则监督上级机关。但韩国的下级机关对上级机关提出的建议和意见不属于行政监督的范畴。

中韩两国的行政系统内部都配有专门的监察部门对其他行政机关和行政人员实行的监督、纠察和惩戒。但关于审计监督，在中国是由国务院所属的审计署负责，而韩国则是建立了名义直属总统领导，但实际上具有极大独立性，作为专门的行政监督机构进行活动的审计监察院。

1.3司法机关监督的比较

中国和韩国的司法监督机构在构成上有所差异。中国的司法监督机关是人民法院和人民检察院，而在韩国，司法部门是指法院和宪法法院，拥有对犯罪行为起诉权的检察厅则属于行政部门。

中韩两国的法院都是通过审判相关公职人员的违法犯罪行为来进行监督。但中国的人民法院在进行裁判活动的过程中，如果发现行政机关的管理制度、管理方法等存在问题，可以司法建议进行监督，使相关行政机关及上级主管部门改善制度、强化管理并处罚公务员的违法行为。相反，在韩国，面对法律秩序受到干扰或侵犯的法律性纷争时，法院并不拥有直接的行政监督权限，而是要通过法律审查间接地行使行政监督的功能。

所以，中国的司法机关在行使裁判权或检察权的过程中，如发现行政机关存在问题，可以对此提出司法建议。而韩国的司法机关遵循权力分立原则，仅能通过裁判活动，行使行政监督权。

1.4专门机关监督的比较

中国国务院内部的专门监督机关即“审计署”负责审计监察，而国务院外部的专门监督机关即“监察委员会”负责职务监察。韩国的专门监督机关即“审计监察院”负责审计监察与职务监察，而审计监察院与行政机构共同隶属于总统。[3]

中国审计署和韩国审计监察院的特点如下：中国审计署和韩国审计监察院都负责对中央政府的税入、税出等中央预算的执行情况和财政收支，以及相关事业的运营效率性等问题开展监察活动，也同样对国有企业或政府预算支援及监督机关开展监察活动。但对于地方政府，在中国除了审计署以外，各地方政府自行设立了审计监督机关，对地方政府的财政和预算，以及下属国有企业的财政开展审计监督工作，各级地方审计监督机关受上级机关和管辖地方政府双重指挥。相反，韩国审计监察院不设置地方审计监督机关，由其直接又定期地监督地方政府与地方公企业。同时地方政府也通过设立自体监督机构开展内部监察活动。

中国审计署和韩国审计监察院都有报送资料权、检查权、调査取证权、提请协助权，移送权和通报或公布审计结果权。在违反财政规定的事项上，都拥有准司法性的赔偿判定命令权限，可以做出回收和返还的命令。但中国审计署具有行政强制措施权和处罚权，而韩国审计监察院仅有权要求相关机关整改。[4]

国家的最高行政监督机关的类型一般根据其所属形态可以分为立法型、行政型、独立型等。立法型是指行政监督机关隶属于立法机构，行政型是指隶属于行政部门，独立型是指行政监督机关既不属于立法部门，也不属于行政部门，而是独立设置的机关。中国的新设的监察委员会属于独立型，中国的审计署与韩国的审计监察院属于行政型。

中国监察委员会和韩国审计监察院具有两个共同点：其设立依据都是依据宪法的规定;两个机关当执行职务时均不受外部的干涉。但二者在監督对象、职务范围以及权限方面有所不同。[5]就监督对象而言，前者的监督对象包括公务员、参照《公务员法》管理的人员、国有企业管理人员、公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中和基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员;后者的监督对象局限于行政部属下的公务员。就职务范围而言，前者可以监督、调查以及处理受贿和滥用职权等违法乱纪的行为;后者仅可以监督和调查公务员的违法或者不正当行为。就权限而言，前者具有强有力的手段，例如监督、调查、处置;后者则拥有较为有限的权限，例如提供资料的要求、封印以及出席答辩要求。

2 韩国行政监督体制对中国的启示

提高全国人民代表大会及其常委会组成人员的专业性，调整人大代表选举办法，改善人大代表及其常委的性别结构、年龄结构、文化素质，增强其权力意识和议政能力。尤其是要优化人大代表及其常委的知识结构，定期进行线下或线上的专业知识培训，为人大代表建立良好的政治渠道和政知平台。此外，还要提高人大常委会专职人员组成比例，逐步推进人大常委会委员专职化。

强化专业行政监督机关的人事和预算的独立性。在中国，与审计署长和监察部长的任命相关的事项在法律中有明确的规定，但与韩国不同的是，没有对免职相关情况作出规定。因此为使专门监督机构更好地履行监督职权，可对监察机构预算的独立性作出更完善的规定。

强化行政监督机关的合作，预防重复监察。中韩两国都设立了外部监督机关和内部监督机关，但多层次的监督机关之间若没有建立有机的工作合作体制，那么可能会出现由多机关介入，或者互相推诿等监督重复或遗漏的问题。

为了解决这一问题，韩国在2010年3月制定了《公共机关监督相关法》，为自体监督机构的设立和运营，以及公共监察活动提供了法律依据，对整个公共监督体制进行了大力的改编。为了保障自体监督机构的独立性和专业性，确定了自体监督机构负责人的身份和任用资格，还为了改善监察活动的体系，规定了监督活动调停协议会的设置，重复监察的禁止等问题。为了共享监察技法以及专业提升相关的教育资源和自体监督相关知识，还搭建并运营了监察信息系统。

制定和完善行政监督的配套立法。中韩两国都有利用血缘、地缘、学缘等连带关系的请托文化，而不当请托往往导致腐败。韩国在2016年开始实行《不正当请托禁止法》，当公职人员收受职务相关或者无对价性的财物时，将会受到刑事处罚。另外，在餐食接待、礼品、庆悼金方面都做了上限设置，当收受超过上限的财物时，即使与职务没有关联性，也将受到处罚。我国也可以考虑制定相关法律来阻断不正当请托现象。

3 结语

国家行政监督体制受国家政治体制的直接影响，加之不同国家的国情和政治文化背景，呈现出了不同的形态。因此，在两国不同的政治体制之下，形成的国家行政监督体制也同样在构成和作用等方面有一定的差异。

中国是基于民主集中制原则建构的国家行政监督体制，韩国则是基于三权分立的原则建构，使得两国行政监督体制呈现不同的形态。但韩国的行政监督体制对我国仍有很强的借鉴意义。

我国为提高行政监督结果的公正性和信赖性，需要保障专门监督机关审计署与监察委员会的人事、组织以及预算方面的独立性;为提高国家行政监督体制的功能需要制定专门行政机关与内部监督机关之间的协作体系。此外，为了预防蔓延于整个社会中的请托文化，解除行政监督的僵化，也有必要考虑与韩国《不当请托禁止法》相似的立法和制度。

【参考文献】

[1] 毛宏升.当代中国监督学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014.

[2] 巴殿君.东北亚各国政治制度比较[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[3] 廖云芬，唐斌.韩国行政监督制度的特点及对我国的启示[J].科教文汇，2000（10）.

[4] 李允在.中韩专门行政监督机构比较研究[D].云南大学，2009.

[5] KIM GYEONGHAN.中韩国家行政监督体制之比较研究[D].厦门大学，2018.

[6] 马占稳.韩国反腐败中的制度建设（上）[J].北京行政学院学报，2013（03）.

[7] 马占稳.韩国反腐败中的制度建设（下）[J].北京行政学院学报，2013（04）.

作者简介：赵静雪（1997—），女，汉族，辽宁朝阳，硕士研究生，延边大学国际政治专业，研究方向：朝鲜半岛问题，东北亚各国政治关系。