自然资源国家所有权性质研究

【摘 要】 自然资源产权制度是《生态文明体制改革总体方案》中的重要制度之一，也是构建生态文明体制的重要内容，建立与自然资源有关的各项制度以保障自然资源有效保护与利用是生态文明制度体系不能缺少的内容。自然资源各项制度的建立基础是自然资源所有权制度，自然资源国家所有权的性质对制度建立具有重要影响。《宪法》与《物权法》作为不同性质的法律都对自然资源国家所有权做出了规定，这一现象导致自然资源国家所有权的性质出现争议。因此确定自然资源国家所有权性质成为建立自然资源制度的基石。

【关键词】 自然资源 国家所有权 权利性质

一、研究自然资源国家所有权性质的必要性

《生态文明体制改革总体方案》规定到2020年我国要构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划制度、资源有偿使用和生态补偿制度等八项制度构成的生态文明制度体系。[1]自然资源资产产权制度作为一项重要制度要求清晰界定全部国土空间各类自然资源资产产权主体;明确各类自然资源产权主体权利，处理好所有权与使用权的关系，加强自然资源资产交易平台建设。但自然资源国家所有权性质界定不清晰不利于自然资源各项制度的构建。

界定自然资源国家所有权性质关乎自然资源法律制度设计。所有权制度是構建其他法律制度的重要基础，不同的所有权法律性质会导致法律制度设计上的差异，并直接导致法律制度调整手段和保护目上的不同。具有公法性质的法律制度主要表现国家对公共利益的保护只能，与私法性质的法律制度相比更具有国家强制力，在法律主体地位不平等，主要为管理与被管理的关心;私法性质的法律制度注重调整平等主体之间的财产与人身关系，强调意思自治，在不违反强行法规定的前提下实现利益最大化。因此，不同性质的自然资源国家所有权直接导致自然资源法律制度设计上的差异，若强调自然资源国家所有权为公法性质，那么自然资源法律制度将偏重于对自然资源的保护;[2]若自然资源法律制度更多的关注实现自然资源资源的经济价值，那么自然资源国家所有权应具有私法性质。

二、自然资源国家所有权性质争论和原因

1.自然资源国家所有权性质争论的原因

《宪法》和《物权法》都对自然资源国家所有权归属做出规定，不同性质的法律规范对自然资源国家所有权的归属作的规定是自然资源国家所有权性质发生争议的主要原因。

《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”[3]第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”[4]根据《宪法》规定我国自然资源所有权主要存在两种形式，即国家所有和集体所有，其中矿藏、水流、城市土地归国家所有，森林、草原、荒地、山岭可为国家所有或由法律规定属于集体所有的可为集体所有。针对国家所有的自然资源法律做出不完全列举，用“等自然资源”予以涵盖;对集体所有的自然资源做出明确列举。《物权法》第四十六条至第五十条也分别规定了国家对城市土地、野生动植物资源、无线电频谱资源和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源归国家所有。由此在法律规定中形成了宪法上的自然资源国家所有权与民法上的自然资源国家所有权，造成自然资源国家所有权性质分歧。

2.自然资源国家所有权性质争论与不足

自然资源国家所有权性质主要存在如下观点：

（1）私权说认为自然资源国家所有权是私法权利。肖乾刚教授认为自然资源所有权首先是通过一国宪法与民法进行制度安排，这表明自然资源所有权制度与民法物权制度并无不同，既然自然资源所有权制度是民法物权制度的组成部分，那么民法中有关物权制度的理论在自然资源所有权的研究中也完全适用。[5]

该学说将自然资源国家所有权简单归为私法性质的权利不具有合理性。从所有权的使用权能上看，自然资源国家所有权与物权法一般意义的所有权不同，物权主体可以直接行使自己对物的所有权，根据利益所需直接行使支配权，实现物之利益。然而国家实现自然资源利益必须通过行政许可的方式赋予其他主体相应的权利才能实现，在行政许可的过程中需要考虑公共利益的需要，并非出于自身利益考虑。

（2）公权说认为自然资源国家所主要是国家用行政手段管理公共事务的体现，自然资源是人民生活与经济发展不可缺少的重要资源，自然资源代表着公共利益。国家出于公共权益的需要行使自然资源所有权，自然资源国家所有权并非处理平等主体财产关系、确立特定主体对特定物的直接支配为内容，而是以行政许可的方式间接处理自然资源的利用问题，保障公共利益实现。自然资源国家所有权公权属性表明未经行政许可，任何人不能使用自然资源，国家对自然资源享有垄断的专权。《宪法》第九条关于自然资源国家所有权的表述为“国家所有，即全民所有”单纯强调自然资源的公权属性，无法解决自然资源的利用问题，不利于自然资源全民所有最终落实。自然资源国家所有权公权力说存在不可取之处。

三、自然资源国家所有权性质分析

私权说和公权说在界定自然资源国家所有权性质方面各自都存在一定的局限性，这些局限性容易导致自然资源制度在构建时产生缺陷，单纯将自然资源国家所有权界定为公权性质，以此建立的自然资源制度偏重对自然资源的保护，忽略自然资源使用权的实现;将自然资源国家所有权性质界定为私权性质，那么以此建立的自然资源相关制度则偏重实现资源效益，忽略自然资源保护。[6]自然资源国家所有权究竟为何种性质，文章将从如下方面对自然资源国家所有权性质进行分析。

1.法律视觉下的自然资源

关于自然资源的含义存在许多表述。环境学将自然资源描述为一切能为人类提供生存、发展和享受的自然物质和自然条件，及其相互作用而形成的自然状态和人工环境。[7]资源经济学将自然资源表述为由人类发现的在自然状态中有用途和价值的物质。[8]联合国的文献中认为自然资源是人在自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人提供福利都属于自然资源。[9]那么受到法律制度调整的自然资源究竟应该采用何种说法才更符合法律的要求呢？

法律是社会发展的产物，其主要调整社会关系。那么法律调整的自然资源应该纳入人类社会的发展中讨论，这些资源应该能够满足人类社会发展的物质需求，能够为人们所利用的资源。国家与自然资源之间的关系比较特殊，国际法中认为国家主要应具备四个要素：定居的居民、确定的领土、政府、主权。自然资源是一国领土的重要组成部分，它依附于一国的领土之上，国家对本国的领土包括自然资源现有主权。因此法律赋予国家对自己领土之上的自然资源享有所有权，从这一角度看自然资源国家所有权具有公法的性质。自然资源关乎一国经济发展与人民生活，自然资源只有处于被利用的领域才能促进国家或个人私权利益，此时自然资源国家所有权应该纳入私法领域赋予自然资源国家所有权私权属性。从以上的分析看出，自然资源国家所有权应该兼具公私属质。

2.宪法与民法自然资源国家所有权关系

（1）宪法上与民法上自然资源国家所有权的界分

自然资源国家所有即全民所有的宪法表述容易让人错误的将宪法上的国家所有权等同于民法上的国家所有权看待，法学家罗尔夫·克尼佩尔认为民法和宪法都规定了不同的所有权概念。[10]学者鲍尔也认为宪法学者和民法学者对所有权的关注并不一致。宪法上的自然资源国家所有权与民法上的自然资源国家所有权在权利主体、权利内容、权利客体与权利行使等方面存在区别：

对利主体而言，我国宪法第九条规定国家所有即全民所有，也就是说我国由国家享有所有权的自然资源其实際的主体为全体人民，主权国家行使宪法中规定的自然资源国家所有权需要体现全体人民的意志，宪法上自然资源国家所有权的主体范围比民法上自然资源国家所有权的范围更广，并且具有主权性质。[11]然而民法上的自然资源国家所有权主体主要立足于民事法律关系中，国家作为民事主体由国务院代表国家行使所有权，并且受民法调整。

对权利客体而言，宪法上国家所有权客体的范围远远大于私权性质的权利客体。迪特尔·施瓦布认为宪法上所有权概念包括所有私法上的财产权利。宪法所有权除了保护民法上的所有权以外还保护债权之类的其他权利。民法上的自然资源国家所有权客体直接指向某类自然资源，并以自然资源所有权为基础构建私法制度。

对权利内容而言，宪法上的自然资源国家所有权主要侧重于对公共利益的保护，强调保护全民所有的自然资源并提供相应的制度保障，宪法上的自然资源国家所有权在于实现公共利益最大化，主要体现保护职能。民法上的自然资源国家所有权侧重于自然资源的支配与利用，通过确定民法上的自然资源国家所有权实现自然资源的价值。

权利行使方式不同，宪法上的自然资源国家所有权是国家基于全体人民的意志而设立的，行使宪法上的自然资源国家所有权时应将保护权利人民的利益为出发点，以实现自然资源的生态价值为目标。民法上的自然资源所有权涉及自然资源的具体利用，实现自然资源充分利用，为人民生活和经济发展提供资源保障。

（2）宪法上与民法上自然资源国家所有权的联系

宪法规定我国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和群众集体所有制。自然资源作为重要的生产资料由国家和集体享有所有权。宪法第九条也规定自然资源国家所有即全民所有。全民所有是人民民主专政的重要体现，也是社会主义经济制度的重要内容，“全民所有”不是法律概念，而是政治或经济意义上的概念。实现政治或经济上的全民所有需要法律制度给予保障，即立法者需要将政治或经济上的全民所有转化为法律中的国家所有权，才能成为政治制度与经济制度提供强有力的保障。宪法上的自然资源国家所有权是全民所在法律中的重要体现，其中国家是主权意义上的，其主要运用国家手段保护自然资源，维护公共利益，也为全民所有的自然资源提供制度保障。

宪法上的自然资源国家所有权与民法上的自然资源国家所有权不是完全分离的，两者之间相互联系，不可分离。国家发展离不开资源利用，但这往往伴随着环境污染与资源浪费，导致国家若要发展经济就要面对环境危机的困局。依照自然资源国家所有权公私性质设立的自然资源法律制度，能够从法律制度层面协调经济发展与资源利用之间的关系。国家对自然资源享有所有权是全民利益在法律中的体现，在宪法中国家主要从宏观层面行使所有权，在体现全民意志，在实现生态文明建设、保护环境促进资源合理高效利用的前提下，运用国家手段保护自然资源。同时宪法作为根本大法是其他部门法产生的基础，其他部门法的设立需要体现宪法精神，是宪法精神的具体实现。民法中的自然资源国家所有权将宪法上抽象的国家所有权涵盖的内容细化，重点关注自然资源利用和支配问题。自然资源国家所有权的公法属性与私法属性是一个问题的两个方面，即宪法维护全民意志，防止自然资源公共利益受到侵犯（具体表现为在自然资源管理中保护环境为首要），民法层面的自然资源国家所有权是落实自然资源价值，发展国家经济，提高人民生活水平的需要，也是适应我国发展绿色经济的需要。只有认识到自然资源国家所有权的公私属性，才能促进自然资源合理利用，在保护环境的同时兼顾经济发展。

四、总结

自然资源国家所有权兼具公权与私权的性质。自然资源本身具有生态价值与经济价值，在既要保护环境又要发展经济的时代背景下，我们应该清楚地认识到法律制度是由各个部门法相互结合的整体，在界定自然资源国家所有权性质时应该从法律制度整体出发，不能分别看待。承认自然资源国家所有权的双重属性是环境保护与发展绿色经济的需要。

【参考文献】

[1] 高世楫，李佐军.建设生态文明 推进绿色发展[J].中国社会科学，2018，（9）：60-73.

[2] 罗国友.自然资源国家所有权的宪法表达[D].重庆：西南政法大学，2016.

[3] 《中华人民共和国宪法》第九条.

[4] 《中华人民共和国宪法》第十条.

[5] 单平基，彭诚信.“国家所有权”研究的民法学争点[J].交大法学，2015（02）：34-58.

[6] 张牧遥.国有自然资源特许使用权主体新论[J].北方法学，2018，12（06）：78-89.

[7] 刘文，王炎庠，张敦富.资源价格[M].北京：商务印书馆，1996：4.

[8] [美]阿兰·兰德尔，施以正译.资源经济学：从经济角度对自然资源和环境政策的探讨[M].北京：商务应书馆，1989：12.

[9] 王红玉.论我国自然资源资产产权法律制度构建[D].河北地质大学，2016.

[10] *-//////+彭诚信，单平基.水资源国家所有权理论之证成[J].清华法学，2010，4（06）：98-115.

[11] 王菲.宪法视野下我国自然资源分配问题研究[D].华东政法大学，2014.

作者简介：吕洋  女 1991年9月 籍贯河北衡水 昆明理工大学法学院硕士研究生 方向：环境与资源保护法