中国城市低保制度与转型

【摘 要】 本文通过梳理我国城市低保制度的产生与发展，指出我国目前城市“维生型”低保制度的缺陷，包括政策设计缺陷、管理体制不合理，提出我国应由“维生型”低保向“发展型”低保制度进行转变，并提出了建构“发展型”低保制度的路径建议：坚持低标准原则、政府市场社会三者协同参与等。

【关键词】 维生型低保 发展型低保 低保制度

1.我国低保制度的产生与发展

20世纪90年代末，我国国有经济体制改革引起城市劳动力市场发生巨大变革，计划经济体制下的隐性失业问题暴露出来。为了应对经济体制改革造成的社会冲击，有效地保障居民的基本生活，国家决定在城市建立最低生活保障制度：

第一阶段（1993年6月至1997年8月）：试点阶段。1993年6月1日，上海市率先开始实施最低生活保障制度。到1995年4月，厦门、青岛、大连、福州、广州、无锡等6个城市建立了城市最低生活保障制度。截止到1997年8月，全国建立城市低保制度的城市数量已达到206个，占当时全国建制省市的1/3。

第二阶段（1997年8月至1999年底）：普及阶段。1997年9月国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》[1]，该通知明确提出在1999年年底之前，全国所有城市和县政府所在地的城镇都要建立低保制度。1999年9月28日，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》[2]，该条例的颁布和实施标志着我国城市低保制度走上法制化的轨道。

第三阶段（1999年年底至今）：扩面阶段。2001年11月，国务院办公厅下发了《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》[3]，明确提出要尽快把符合条件的城镇贫困居民纳入最低生活保障范围。从2004年开始，我国政府在加大财政投入的基础上，不断提高低保的管理水平，重点完善各项配套措施，使得城市低保在执行环节和操作的规范性方面有了明显改善。

2.问题的提出

进过二十多年的发展，以最低生活保障制度为核心的新型社会救助体系初步形成。与此同时，我国已经从一个经济发展落后、财政基础薄弱的低收入国家成功跨入中等收入国家之列。当改革向着更高阶段迈进时，转型期积累的矛盾与冲突、经济发展带来的社会问题集中爆发，强烈地冲击着我国已有的制度体系，改革的推进举步维艰。

在城市低保制度变迁的历史中，低保最开始是作为国企改革的配套和利益受损群体的补偿，之后在政策实践中出现了制度异化和功能错位，甚至相互攀比。

经过近20年低保制度的发展和推广，目前我国城市低保制度体现出强烈的维生型救助特征： 首先，这是一种重生活保障轻经济发展的救助，体现出维持生计的导向而非发展导向;其次，重视居民当前基本生活需求的满足而忽略了公民社会权利的实现;再次，这是一种消耗式而非投资型的救助，因而会对财政支出造成巨大压力。总体而言，维生型救助无法应对我国社会经济发展、权利进步、社会心理以及时代需求的救助新情势。

3.“维生型”城市低保制度的发展困境

3.1低保制度政策设计中的缺陷。首先，低保标准的制定方法有待改进。《城市居民最低生活保障条例》并没有明确规定各地低保标准制定的具体方法，所以各地低保标准确定的方法不尽相同。由于标准制定没有相关的指导规章，目前制定比较随意并且偏低。现行低保标准仅能满足低保户的生存需要，保障范围过于狭窄，与最低工资标准差距不大，不利于激励低保户的再就业。其次，城市低保制度救助责任不明晰。城市低保救助在中央和地方政府间的责任也没有完全理顺，特别是财政分担比例，中央政府需要承担更多责任以进一步为地方政府减负，地方政府才能将精力放在提高低保管理效能上。

3.2低保制度管理体制不合理。首先，低保制度在运作过程中存在信息不对称现象：中央和地方政府的信息不对称将影响中央低保决策的科学性，导致决策失误和资源浪费;地方政府与代理机构之间的信息不对称使得地方政府无法真正监管代理机构的执行过程，造成监管空白和执行不力。其次，低保制度执行程序不规范。在资格审查中，經常存在低保申请人和所在单位不配合或弄虚作假等问题，政府机构及其委托人目前还缺乏有效手段进行干预和制止。低保制度在操作过程中还存在较多的搭便车现象，造成资源浪费，使其功能大打折扣。

4.发展型城市低保的构建路径分析

4.1坚持低标准原则。低保制度的演化一定要尊重规律，无论任何时候都不能头脑发热，应当坚持“低标准、托底线”，应当是一条始终坚持的制度红线。低保待遇需要和最低工资标准有效衔接，体现劳动与不劳动的区别，避免“养懒汉”;需要和经济发展水平相适应，是“相对的低标准”而非缺乏动态调整的“绝对低标准”，实现低保政策托底功能。

4.2政府、市场、社会协同参与。当前社会救助领域参与主体相对单一，既有越位也有缺位，需要查漏补缺。通过体制机制改革，政府减负放权不是为了卸责和甩包袱，而是发挥各参与主体的比较优势，降低制度性交易成本。一方面，政府让位于市场和社会，可以缓解新常态下的财政压力，同时可以减轻自身的舆论压力，政府职能真正回归“兜底”本位;另一方面，社会组织要更好地参与其中，弥补政府失灵和市场失灵的空间。

【注 释】

[1] 国务院.《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》.1997

[2] 国务院.《城市居民最低生活保障条例》.1999

[3] 国务院.《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》.2001

【参考文献】

[1] 朱旭峰，赵慧.政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例[J].中国社会科学，2016（08）：95-116+206.

[2] 陈水生.中国城市低保制度的发展困境与转型研究[J].社会科学，2014（10）：63-71.

[3] 文雯.中国城市低保制度的减贫与再分配效应研究[D].南开大学，2013.

[4] 张翼.中国城市居民最低生活保障制度的完善[D].华中科技大学，2012.

作者简介：吕心琪（1995—），女，汉族，四川成都人，管理学硕士，单位：四川大学公共管理学院，研究方向：社会保障理论与实务