精准扶贫下第一书记嵌入式治理研究

【摘 要】 国家主导下的扶贫资源向村庄分配与输送的过程中，村庄内部也面临着诸多自治难题。第一书记通过结构嵌入性和关系嵌入性嵌入村庄并参与村庄治理、推动村庄发展，实现了国家与村庄的有效对接、进一步推动了精准扶贫工作的开展。但是作为一种特殊时期的治理选择，第一书记的嵌入有其自身的使用条件和不足，随着国家现代化的完成和村庄自治的完善，第一书记嵌入村庄治理的使命也终将完成。

【关键词】 精准扶贫 第一书记 嵌入式治理

一、嵌入式治理产生的背景

精准扶贫是国家主导下的扶贫资源向村庄的分配与传递，其背后隐含着国家权力自上而下渗入村庄的逻辑。然而准扶贫在实施过程中由于科层制的束缚以及市场制“马太效应”等原因，使得精准扶贫往往会出现“最后一公里脱靶”的现象。

农村的空心化以及自税改以来村庄内部出现了一些治理危机，种种因素的交织使精准扶贫的开展以及村庄治的理增加了难度。国家虽然在不断地加大对农村的扶持力度，但由于村庄内本身缺乏优秀的内生领导力，且村庄原有精英的流失和资源的匮乏，从而导致了国家政策在村庄的实施效果收之甚微，村庄无法有效的对接国家政策。第一书记作为一种嵌入式权力正是国家解决村庄无法有效对接国家扶贫资源的制度性安排。

二、权力嵌入村庄治理的形式

第一书记作为国家权力参与村庄治理的代表，其整体性的制度嵌入是第一书记嵌入村庄的合法性前提和工作压力来源，而“第一书记的”的关系性嵌入则是其能否真正融入村庄并有效发挥作用，推动村庄治理的关键。

（一）第一书记的结构嵌入性

国家权力在嵌入村庄中时必须基于相应的制度才能使这种嵌入式权力实现对村庄的稳定控制，正如吉登斯所说：“支配存在于制度之中并通过制度展现出来，而又正是制度使那种深深地内嵌于社会生活的连续性得以呈现出来”。

国家与村庄分属两个相对独立的组织，国家基层政权止于乡镇，村庄在乡镇的指导、支持和帮助下实行自治。而第一书记的设置体现了国家对村庄的组织嵌入，通过第一书记使两个组织相互渗透并在组织形式上形成了一定的交叉和重叠。

精准扶贫中最重要的动员方式是项目制，然而完全依赖于科层制的运作方式项目制扶贫始终难以摆脱官僚制的束缚，层级之间沟通复杂且工作运行效率低。第一书记作为扶贫项目资源输出的最后一环既能代表村庄向上级争取资金和项目，也能代表国家参与村庄治理，凭借其独特的身份能够在村庄场域中促使科层制与项目制的有效结合。

（二）第一书记的关系嵌入性

关系嵌入性是指经济行为嵌入到个人与他人互动而成的关系网络之中，其个人关系网络会对他的经济行为产生重要的影响。

一是融入村庄关系网络。第一书记处于扶贫关系网络的枢纽位置，其工作的开展必然要与村干部、村民产生行为互动。其中村干部能力素质的高低对二者关系存在一定的影响。X村村长认为来自州里的第一书记学历高、工作能力强，开会时会听取第一书记的意见，在这种关系下第一书记能够较为顺利的开展工作。而第一书记与村民的交流沟通少，使第一书记获得村民的信任和认可的难度加大，不利于第一书记嵌入村庄的关系网络。X村98%以上人口为苗族，年纪稍大的人只会苗语，而第一书记完全不懂苗语，X村的第一书记说：“我每一次下村到户都要靠当地人翻译，语言是我和贫困户之间最大的沟通障碍。”

二是整合村庄社会资本。由派出单位选派驻村的第一书记不仅在工资等福利以及考核上由原派出单位负责，同时也给予隐含在第一书记背后的物质、资金等支持，这就为被嵌入的村庄带来的大量的外部资源。另一方面，第一书记也拥有属于个人的社会资本，不仅能够通过自身的专业技能和知识为村庄治理和发展产业提供支持和指导，也能够发挥自身的社会关系网络争取到更多的资金和项目。

三是育村庄社会资本。第一书记不占村“两委”班子职数也不参加换届选举，其嵌入身份的超然性使其能够以更加客观和公正的身份处理村内事务，也更容易取得村民和村干部的信任。这种优势使得第一书记能够树立起良好的公信力和权威，这能够为村庄内营造出协同合作、互助有爱的氛围，而这也是村庄的一大社会资本。

三、嵌入式权力对村庄治理的影响

一是优化村级组织结构。第一书记的嵌入能够改善村内两委班子成员的知识结构、提升村干部的整体素质和能力，在嵌入村庄参与村庄治理和推动村发展的过程中，能够为村庄注入新的血液，提升村庄治理主体的整体能力。同时能够向村庄全面、准确的传达上级政策，帮助村庄利用村庄自身优势和特色发展产业。此外，第一书记的嵌入能够加强对村级组织的建设，改善党组织软弱涣散的局面。

二是提升村民自治。在优化村庄自治主体上，第一书记的嵌入能够协调好村支部与村委会之间的关系。由于村支部和村委会二者委托授权关系的不同，以及村庄治理中复杂的内部纠葛，当村两委在处理村务出现分歧以及发生矛盾和冲突时会使村庄治理出现困境，而第一书记以其独特的身份能够超脱于村两委的矛盾之外，并且有条件和能力协调二者之间的分歧与矛盾。

四、结语

在精准扶贫的大背景下，国家选派第一书记驻村工作，代表国家权力的第一书记嵌入村庄参与村庄的治理，这个看似逆村民自治的做法备受质疑，认为国家权力的渗透破坏了长久以来的村民自治，但是我们仍需透过“嵌入”的外在形式看到此举的本质意义。外部力量的嵌入能够弥补现阶段村民自治的不足，在推动国家扶贫工作顺利开展的同时也有利于提升村民自治，培育村庄的内部发展动力。如陈锋所言，基层政权的“嵌入式治理”借国家政权向“输入型”转变的契机，将农民对国家的认同进一步提升为国家的治理能力，最终实现基层社会的“善治”。

【参考文献】

[1] 安东尼·吉登斯.民族-国家与暴力[M].胡宗泽等译.北京：生活·读书·新知三联书店，1998：7.

[2] 陈锋.论基层政权的“嵌入式治理”——基于鲁中东村的实地调研[J].青年研究，2011（01）：32.

作者简介：丁怡（1994年），女，土家族，湖南，硕士研究生，研究方向：民族理论与政策。

课题：2018年国家民委武陵山區民族理论政策研究基地项目

项目编号18JDZB050