城市生活垃圾分类问题研究——基于海口市两个试点社区的实地调查

韩晓莉 宋淑苇 娄瑞雪

城市生活垃圾分类政策执行是一项复杂而整体的综合性政策执行过程，它涉及了政策执行主体、执行过程、目标群体等多种因素，其中任何一个因素都直接影响着政策执行效果。海口市早在20 世纪90 年代就开始了关于城市生活垃圾分类的探索与实践，对于垃圾分类，该市既有较为丰富的政策背景又有较长实践经历，具有较好的研究价值。据统计，海口市的四个垃圾分类试点街道共涉及24 个社区，528 个小区，16.85 万人。考虑到政治地位、经济地位、人口基数的因素，本文选取了海口市四个试点街道中的美兰区和平南街道和龙华区滨海街道开展实地调查。根据政策执行过程中不同主体的行为特点，在史密斯政策执行模型理论指导下，调研组对试点街道的执行主体（街道办、居委会工作人员、环卫工人、相关企业、志愿团体负责人等）进行了访谈调查，对社区居民进行问卷调查，问卷按照政策知晓度、常识掌握度、政策认同度、政策践行度、主体责任意识和社区垃圾分类处理现状评价的维度设计，以期能够了解城市生活垃圾分类政策执行落实的情况与问题，提出相应的对策路径，为垃圾分类政策在全国范围的全面施行提供借鉴。

一、城市生活垃圾政策执行因素描述

美国政策学家托马斯·B. 史密斯（Thomas B.Smith）政策执行过程模型（图1），指出了影响政策执行过程的四大主要因素：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素。史密斯认为，在政策执行过程模型中，政策的执行是一种社会张力①宋雨航.史密斯模型视角下我国城市生活垃圾分类执行状况研究［D］.北京化工大学，2018.，政策执行过程中产生的张力可能会最终导致执行效果偏离政策的预期目标。通过运用该模型，可以尽量减少消极的社会张力，从而使得政策执行效果无限趋近于预期理想化状态。

图1 史密斯政策过程模型示意图②T.B.Smith，“The Policy Implementation Process，” Policy Sciences，Vol.4，No.2，1973.

史密斯过程模型是一个重视反馈，不断调适的模型，基于史密斯的政策过程模型，城市生活垃圾分类政策执行实践中的四大影响因素：

理想化政策，是指政府在生活垃圾分类方面做出的政策探索与目标。

执行机构，即包括市、区、街道办、居委会等各级人民政府和基层组织及其相关职能部门，另也包括与政府部门形成合作关系的企业或社会志愿团体等。

目标群体，即城市居民，本次调查范围暂时限定在四个试点街道的居民。

环境因素，主要是指城市文明环境、科学技术发展环境、监管环境。城市整体文明程度将是影响垃圾分类政策执行效果的重要基调；垃圾分类收集方式、运输手段、垃圾处理技术的发展是政策执行的物质前提；垃圾分类奖惩制度落实情况、监督渠道建设情况、执法氛围创建现状等都是影响政策执行的保障。

二、海口市两个试点社区调研情况分析

（一）生活垃圾分类政策执行成效

1. 政企合作引入垃圾分类新模式

通过政府部门与私营企业合作，能够让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，实现政府和社会资本合作（Public-Private Partnership）③王遥遥.我国公私合作的困境与解决对策［J］.管理观察，2016（19）：66-68.。海口市政府与海南绿保无忧再生资源回收有限公司合作，引入24 小时智能资源回收装置，居民只需关联微信小程序即可实现自助回收，“积分奖励”和“有偿回收”等程序提高了居民对垃圾分类的热情。据调查，现美兰区和平南街道琼苑社区已投入使用了3 个此类智能干垃圾箱，龙华区金牛北垃圾中转站投入使用了一套较为完备的量心智能资源回收装置，实现24 小时全天候自助投放、源头追溯、智能称重、自动检测、满箱预警、异常报警、零钱提现等服务，很大程度上激发了居民参与垃圾分类的积极性。

2. 部分社会力量参与到垃圾分类工作中

根据实地走访与访谈调查得知，美兰区和平南街道办与慈济慈善事业基金会这一慈善团体合作，在琼苑社区建设了和平南爱心环保屋，环保屋集宣传、教育、回收可回收资源等作用为一体，在试点社区范围内起到了较好的宣传教育作用。此外，慈济有自己的环保加工厂，在环保屋回收的垃圾资源将被送到工厂循环再造。据琼苑爱心环保屋宣传员讲述，居民自主送过来的可回收资源可在工厂被制成衣服、毛毯等，销售所得投入慈善所用。作为专业的慈善团体，慈济还能给政府部门提供宣传教育平台和技术咨询服务，以期提升垃圾分类管理的专业性。

3. 宣传教育取得了一定效果

调查数据显示，在受调查居民中，72.8%的居民表示已知悉2018 年公布的《海口市生活垃圾分类管理办法》（以下简称《办法》），虽与最终95%的公众知晓率①2018 年5 月17 日颁布的《海口市生活垃圾分类和减量工作方案》中规定，到2020 年底前全市市民生活垃圾分类知晓率不低于95%。还存在一定差距，但也不可否认通过宣传教育有了一定的效果与反响。在实地调查的过程中发现，美兰区和平南街道关于垃圾分类宣传工作较为到位，社区出入口、主干道、楼梯口和垃圾屋附近都张贴有相关的宣传海报或横幅。另在2019 年3 月初在琼苑社区举办了和平南爱心环保屋活动，以表演节目、发放小礼物等形式，引来了许多社区居民热情参与，起到了一定的宣传效果。据龙华区滨海街道的相关负责人介绍，滨海街道目前只在展兴豪居小区做试点，因此龙华区滨海街道涉及范围尚小且偶有看到相关的宣传栏和宣传海报。

（二）生活垃圾分类政策执行存在的问题

1. 居民对垃圾分类的认知模糊，践行度低

调查数据显示，试点居民虽大部分知晓垃圾分类的政策，但真正落实践行的时候便又将规定抛之脑后。当被问及目前家里投放垃圾时是否会进行先分类再投放，仅有25%的居民表示会进行先分类再投放。当被问及《办法》规定生活垃圾分为几类，57.4%的居民选择了两类，27.0%选择了三类，12.2%选择了四类，3.4%的选择了五类。而事实情况则是《办法》规定了生活垃圾分为易腐垃圾、可回收垃圾、有害垃圾、其他垃圾等四类，但考虑到民众现有的接受程度和分类难度，海口市垃圾分类是干、湿垃圾和有害垃圾三类。调查数据可见大多数居民对于垃圾分类标准的认知仍然是模棱两可的。居民对于垃圾分类的常识性认知水平还处于一知半解的状态，尚未形成完整分类常识知识体系。从对美兰区和龙华区的环卫工人的访谈中得知，通过前期宣传，垃圾分类投放的情况有所好转，但目前居民一级分类程度还不高，大多社区垃圾桶的分类标识形同虚设，主要还是要靠环卫工人进行二级分类。

2. 垃圾分类标识尚不显著，基础设施有待完善

据实地调查与走访，龙华区滨海街道试点社区展兴豪居小区目前设有垃圾屋1 个，绿色660 升大号垃圾桶4 个，此垃圾屋较为简陋，单纯为一个水泥毛坯屋，未做任何装修美化。龙华区滨海街道其余社区均在指定位置摆放绿色660 升大号垃圾桶，无垃圾屋。美兰区和平南街道君尧社区美舍廉租房小区目前设有垃圾屋1个，干垃圾投放口1 个，湿垃圾投放口2 个，另设有一个收集家具等大型垃圾的空地。和平南街道文明社区景华公寓设有一个设施配套更为齐全的规范化垃圾屋，垃圾屋专人专管，对垃圾屋管理员每天的工作任务都设有精确到时分的要求。和平南街道琼苑社区设有3 个“量心回收”干垃圾智能回收箱，若干个绿色660 升大号垃圾桶用于投放湿垃圾，另有一处家具等大型垃圾收集空地。总体上来看，除少数社区设有橙色240L 有害垃圾投放桶，其余大部分试点社区均只设置了绿色660 升大号垃圾桶，垃圾分类标识粘贴在垃圾桶上，其中也不乏垃圾桶上贴有多个不同分类标识和标识已破损模糊的情况。关于“阻碍社区生活垃圾分类落实的因素”的调查数据显示，有57.4%的居民认为垃圾分类标准复杂，不知道如何分，有55.4%的居民表示当前垃圾分类基础设施不完善，有分类的意向，但没有相应的设施条件。如图2 分析可知大部分居民对于社区垃圾分类执行现状的态度是不太满意的或者对于社区垃圾分类工作没有给予特别的关注。

图2 关于“社区执行现状满意度”的数据分布图

3. 混装清运情况普遍，回收处理未成体系

据龙华区滨海街道办事处相关负责人透露，按照要求，可回收利用物由再生资源回收企业自行运往再生资源分拣中心，湿垃圾集中运往海口市垃圾焚烧发电厂进行无害化处理，有害垃圾由海口市垃圾焚烧发电厂集中运往昌江县危废处理厂进行无害化处置。然而目前垃圾混投现象普遍是一方面，另外运输中的混装与后期分类处理设施不配套的情况也很普遍，终端回收处理体系的不完善不仅使前期的分类投放收集工作功亏一篑，而且还会反向影响居民垃圾分类的信心与决心。从美兰区京兰环卫公司的环卫工人那里得知，整个美兰区的有害垃圾和湿垃圾都被运到白水塘垃圾焚烧处理转运站混合焚烧消毒处理。据实地观察，目前众多试点社区的可回收垃圾主要还是靠低端自发的拾荒者运至处理厂卖掉，整体上没有完备的可回收垃圾的收运处置系统，终端垃圾处理厂在环保意识、技术设备上与无害化的最终目标仍然存在一定的差距，无法为前期的垃圾分类工作发挥后续保障作用。

（三）原因分析

1. 政策法规可操作性差，自上而下执行力度弱化

1996 年9 月海口市人民政府出台了《海口市城市生活垃圾管理办法》，这是海口市第一部关于生活垃圾管理的政策法规；2011 年3 月颁布实施了《海口市生活垃圾分类收集处置工作实施方案》；2018 年5 月17 日颁布了《海口市生活垃圾分类和减量工作方案》；2018 年8 月2日，由省六届人大常委会第五次会议于8 月2 日批准公布《海口市生活垃圾分类管理办法》，并于2018 年11 月1 日起施行。该办法除总则和附则外，其余各章分别在规划与建设、分类标准和分类投放、分类收集运输和处置、监督管理、法律责任等方面提出了规定与要求。纵观海口市现行的关于城市生活垃圾分类管理的政策法规，大多只是宏观上笼统地涉及垃圾治理的某个方面，重原则，缺乏具体性和可操作性，如此自上而下执行力逐步弱化，最终导致垃圾分类政策执行效果与预期目标渐行渐远。

2. 基础设施配置不完善，分类操作无法完成

根据《办法》规定：“环境卫生行政管理部门应当按照规划和相关标准组织建设和配置市政公共生活垃圾分类设施、设备。各区试点街道办事处制定的具体生活垃圾分类试点方案指定相应的环卫公司和物业公司负责分类垃圾桶的配置与维护。”①海口市人民代表大会常务委员会.海口市生活垃圾管理办法［Z］.2018.经过实地走访调查，无论是一般老旧的居民小区还是中高档的物业小区，都多多少少存在着基础设施配置不足与检修维护工作跟不上的问题。基础设施配置不足很大程度上直接影响了居民分类投放行为的意志，成为了政策执行过程中一个重要的阻碍因素，即海口市垃圾分类政策未得到有效执行是由于资源流的缺失。环卫公司和物业公司作为经济主体，为了降低成本，都存在减少人员设备投入的可能性，因此主体职责的不明晰直接导致了基础设施配置的不完善。

3. 政策宣传形式较单一，目标群体难以形成共识

长期以来，政府政策的公布与宣传都带有浓厚的政治意味，宣传形式往往也比较单一，主要通过贴海报、挂横幅、发传单等传统途径，政策解读过于强调义务、责任，缺乏对社会公众反馈机制研究①方建移.垃圾分类与垃圾治理研究［M］.杭州：浙江工商大学出版社，2018.。虽然社区基层和第三部门已投入时间、金钱等成本在政策宣传上，但并未起到预期的宣传效果。海口垃圾分类领导小组办公室创建了“海口垃圾分类”的微信公众平台，但该公众号的推文内容单一且重复现象严重，每篇推文的平均阅读量在十几次左右，可见其受众面非常狭窄，公众的参与率很低，完全起不到真正意义上的传播作用。一方面是宣传不给力，另一方面是混投习惯难以改变，形成了沟通双向阻塞的局面，最终造成了宣传流于形式的结局。

4. 监督体系不健全，执行机构治理决心不强

监督力度不彻底，一方面体现在对于各执行主体的监督体系不健全，另一方面则体现在处罚主体对于不规范行为的监督处罚决心不强。虽然《办法》中规定，“市、区人民政府建立健全生活垃圾分类管理综合考核制度，市、区环境卫生行政管理部门应当建立和完善生活垃圾分类监督检查制度等”，但是这只是简单的方向性建议，并未彻底落实，且普遍存在着重突击监管轻日常监督的现象。此外，《办法》中也有涉及对于违规行为的行政处罚标准且社区内普遍也设置了垃圾分类工作业务指导负责人和督导员的指示牌，但是据龙华区街道办事处负责人透露，目前并未落实强制惩戒措施，仍以引导为主。由于海口市目前尚未形成良好的垃圾分类执法氛围，使得管理责任人制度流于形式，行政处罚手段最终在现实执行中也已成为了一纸空文。如果违规者无“痛感”，那么显而易见生活垃圾的强制分类就很难真正实现。由此可见，目前政府对于垃圾分类治理的决心与力度明显偏小，治理决心的弱化导致政策执行中的虎头蛇尾。

5. 科学技术条件受限制，收运处理环节尚显低端

一般来讲，城市生活垃圾分类全过程不仅有分类投放、分类收集的环节，还包含分类运输和分类处理的后端环节。分类运输工作一般由环卫公司负责，分类处理工作一般由垃圾焚烧处理厂和各环卫PPP 企业负责进行无害化处理或回收再利用。然而现实是目前除了大量集中的餐厨湿垃圾配置了31 辆专用收运车，部分的可回收垃圾经过环卫工人和拾荒者的二次分拣运至再生资源回收企业处理，其余垃圾基本都是统一混装混运混处理。此外，由于现实垃圾处理技术条件的限制，终端垃圾处理厂无害化处理水平与预期目标还存在着一定的差距。因此，由于低端的收运体系和处理技术的现实情况，不仅无法为前期的垃圾分类工作提供后续支持，而且也加重了源头分类参与者对于垃圾分类政策有效性的质疑。

三、推进城市生活垃圾分类政策执行的对策建议

（一）完善垃圾分类过程法律体系，注重政策的可操作性

目前，各地垃圾分类政策执行效果不佳的一个重要原因就是政策执行过程缺乏整体性、统筹性和协调性，碎片化的局部创新也难以在短时间内形成一定的示范规模。因此，推进生活垃圾分类的国家级基本法律的设计迫在眉睫，只有确立了基本法律的框架内容，才能确定实行生活垃圾分类的根本基调，由此加强政策执行的强制性与规范性。另外，目前的法规体系普遍存在原则性强、可操作性弱的问题。因此，立法机关可以基于对现状的充分调研后从垃圾分类的过程入手，将各类垃圾的前置处理、回收利用等纳入法规体系，并注重阶段性目标的设计，以利于监督评估的量化和实施。

（二）明晰执行主体职责，鼓励参与主体多元化

首先，政府部门作为整个垃圾分类政策执行过程中的主导者，必须确保执行机构职能与责任的明晰，确保职责统一，建立并贯彻执行追责机制，避免相互推诿、效率低下的情况。政府部门应该继续保持与PPP 企业的良性合作关系，加大与志愿组织的合作力度，优化志愿者队伍结构，加强志愿者专业能力培训，建立垃圾分类志愿服务信息交流平台，使之成为政府推动垃圾分类的助力，另一方面志愿组织还能反向给政府部门提供技术咨询服务，使其充分参与垃圾分类决策和政策落实的过程，并在其中真正发挥引领大众、传播正能量的作用。

（三）提升目标群体意识，宣传形式多样普及化

鼓励公众参与，激发公众的内部动机，提升居民主体意识，是公共政策顺利实施的理想化状态。宣传教育不仅仅要着眼于当下，更要从小抓起，从青少年抓起，在课堂内外潜移默化地灌输环保知识和垃圾分类常识，注重通过学校教育、社会教育来提升居民的分类意识。在宣传形式上，各宣传主体更应积极寻找形式多样的宣传途径，加强对宣传对象的调查分析和对政策宣传报道的策划，多采用形象化、故事化、生活化的宣传形式，贴近公众实际，实现传播效果最佳化。

（四）完善分类监管体制，有奖有罚调动积极性

实现垃圾分类监管力度的强化，能够有效地推动政策执行的进程。一方面，要加强政府工作的常规性检查与评估，另一方面要深化管理责任人制度，把各片区的管理员职责落到个人、落到实处，可以在居委会、街道办成立城市生活垃圾分类监督小组，落实对社区的划片监督。此外，在深化落实管理责任人制度的同时，应该灵活运用各种激励和约束手段，形成一种鼓励与强制相结合的执行原则，能够有效调动居民的积极性，也有利于营造良好的垃圾分类执法氛围。

（五）提升终端处理技术，优化垃圾处理产业链

终端的产业链和设施条件不改善，前端的垃圾分类必然就会失信于民。建议以特许经营的方式积极引进技术成熟的服务企业，并在必要的条件下给予一定的资金支持或税收优惠政策，以此激励其高质量良性发展。对于垃圾焚烧厂和填埋场，应该着力狠抓日常管理和配套设施建设，并严格实施排污许可证制度，定期主动邀请第三方进行检查评估，必须确保垃圾处理无害化目标的实现。大力支持高校在垃圾分类处理方面专业人才的培养，鼓励高校或研究院所在垃圾处理技术上的研究。