济南市大交通管理体制改革探索

胥俊鹏

摘 要：目前，大城市交通普遍存在城市交通的密集化、交通方式综合化、交通设施功能多样化、个体小汽车出行普遍化等基本特征。大城市交通问题的实质是交通资源的短缺，既体现为总量短缺，又体现为结构性短缺。本文对济南市大交通管理体制改革进行了初步分析和探索。

关键词：交通管理 体制改革 探索

一、我国交通管理体制变革

我国传统交通管理体制是在计划经济体制下逐步形成的，其基本做法是将交通要素进行人为分割，把交通行政管理权分配给规划、建设、交通、公安等不同部门，且各部门在职权范围内，决策与执行高度统一，管理上实行自我封闭，由此形成由多个部门对交通实施交叉管理的管理方式。

2008年初，我国以“大部制”理念为突破口的新一轮政府机构改革拉开惟幕。对交通管理体制改革的具体做法是组建交通运输主管部门，并按照大部门、大管理、大统筹、大协调的思路，将同级政府内原有与交通主管部门平行设置的其他交通运输管理机构，或者属于交通管理范畴的职能，并入新组建的交通运输主管部门。

在中央有关政府机构改革思路的引领下，一些城市和地区开始探索“一城一交”（即一个城市设立一个综合交通管理机构）的综合交通管理模式，也称为大交通管理体制。这种交通管理体制的主要做法是成立是交通运输委员会，全面统筹该城市的交通运输规划、道路（城市道路与公路）和水路运输、城市公交、出租汽车的行业管理，并负责对城市内的铁路、轨道交通、地鐵、民航等其他交通方式的综合协调。

二、大交通管理体制的意义

1.有助于避免政府职责交叉。将职能相同相近的部门整合为一个较大的综合部门，或者将相同相近的职能由一个部门集中统一管理，以避免政府所存在的机构设置过细、职能交叉、职责不清、权责脱节的弊端，从而解决行政系统部门分割、政出多门、多头管理、协调困难、内耗严重，难以形成合力的问题。

2.有助于构建整体性政府。构建大交通管理体制，对一些相同相近职能或整体性强的职能进行合并，将部门间的协调内部化，从体制上理顺部门间关系，打破部门壁垒和部门封锁，走出部门协作的困境，使政府运行更加顺畅。

3.有助于降低政府管理成本，提高整体性效率。实行大交通管理体制有利于精简政府机构，简化公务手续，整合行政资源，减少部门之间冲突，使政府运行更加规范有序，从而减少政府部门间的摩擦成本、协调成本和社会成本，同时也有利于集中和综合决策，提高决策的科学性和有效性。

三、济南市交通管理体制面临的问题与挑战

目前，济南市正处于城市空间结构的快速发展和转变时期，也处于城市发展和城市交通的各种矛盾集中爆发时期。城市交通和城市发展的矛盾主要集中在交通和城市的协调发展上，具体表现在如下几个方面。

1.城市交通拥堵压力不断增大，交通基础设施承载能力不足。济南市当前的道路网交通结构是多条主干道路交叉、数条支干道路呈网状，包括干支路在内的城市道路路网密度相对偏低，尚达不到国家规范要求（5.6—7.4km/km2），城市道路系统供需基本平衡的状态被轻易打破，城市交通问题越发严重。

2.交通需求持续高位增长。近年来，济南市交通需求增长迅猛，并呈现持续高位增长的态势，道路交通运行面临严峻挑战。随着城市空间布局的调整，目前带状城市的空间布局使居民平均出行距离大幅度延长，机动化出行方式逐渐成为城市居民出行的主要方式，市民购车热情持续高涨。

3.公共交通发展相对滞后，城市交通结构亟待优化。长期以来公共交通发展中积累的问题已经十分严重。如何加快公共交通发展，引导私人机动化交通向公共交通转移，使城市综合交通体系结构日趋合理是摆在城市交通规划与决策者面前的严峻课题。

4.轨道交通发展迅速，共享单车、汽车分时租赁等出行方式逐步兴起。济南市轨道交通建设已全面展开，R1、R2、R3以及CBD环线已经启动建设，近期还将加快推进M2、M3线建设，同时共享单车、汽车分时租赁等新兴业态也进入迅速发展阶段。

5.交通发展模式亟待转变。目前的交通发展模式使得交通发展与城市空间结构、土地利用缺乏整合。交通被动追随城市发展使得城市空间发展和土地利用发展的很多努力化为泡影。

四、完善济南市大交通管理体制基本思路

1.进一步整合交通运输管理相关职能。统筹铁路、道路、航空、水路交通建设发展的空间利用及政策，将分散于规划、建设、口岸、轨道等各部门的交通管理职能进行整合；统筹城市内部各种交通运输方式和资源要素，建立严谨完整的综合交通运输体系，实现全市城乡交通运输一级统筹管理，为将济南打造成国际性航空枢纽、全国性铁路枢纽为核心的国家级综合交通枢纽城市提供体制机制保障。

2.进一步加强组织机构建设。大交通管理体制改革不是简单的职能划入，而是通过对职能和机构的重新整合，建立明晰的权责配置体系和科学合理的组织结构。可设置决策层、执行层。一是做精机关，突出机关宏观决策管理职能，优化内设机构设置及职能配置。横向上加强铁、陆、空、地、水、邮统筹，全面加强机关对交通建设、交通拥堵综合治理、综合运输、安全应急等统筹管理职责，突出政策法规、规划标准、行业管理、统筹协调、监督指导等宏观管理职责。二是做专专业，强化专业统筹职能，减少管理层级。加强核心业务统筹管理和对口协调，更加突出委属单位的专业管理、系统管理、精细管理职责。