依法治国背景下控告申诉检察职能再思考

摘 要 十八大以来，随着司法改革的不断深入，检察机关监督属性愈加凸显；党的十九大更是明确提出要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制；第十四次全国检察工作会议明确将控告申诉检察列为五大检察监督体系之一，对控告申诉检察工作也提出了新的要求。因此，控告申诉检察作为依靠人民群众实施法律监督的监督体系之一，不管是基于司法改革，还是日新月异的社会发展趋势，均迫切要求控告申诉检察工作方式的扭转，化被动为主动，积极探索检察监督新方式，努力满足人民群众的对法治的期望。

关键词 依法治国 控告申诉检察 职能

作者简介：曾斌，天津市北辰区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.042

控告申訴检察部门作为检察机关密切联系群众的“窗口”部门，是检察机关法律监督属性综合性最明显的部门， 承担了人民群众对社会公平正义较高的司法期望，但是在目前的实际工作中，控告申诉检察并没有完全履行其应有的工作职责，在依法治国不断推进的当下，其传统的工作模式并不能满足人民群众对公平正义的需要，新形势、新时期也迫切要求控告申诉检察作出转变，主动出击，积极作为，正确履行法律监督职责。

一、控告申诉检察工作的特点

（一）群众性

控告申诉检察工作是人民检察院直接依靠群众实施法律监督的一项业务工作。控告申诉检察素有检察“窗口”之称，通过窗口接受人民群众的控告、举报和申诉，宣传党的方针政策和法律法规，架起沟通人民群众信任的桥梁和纽带，是检察机关司法状况、水平的“晴雨表”，是我们洞悉社会各界和广大人民群众对检察机关执法公信程度的窗口。在检察机关设置控申部门，就是要及时方便群众控告申诉，就是要及时发现和解决矛盾，鼓励人民群众及时对不作为、乱作为、司法不公等进行控告、举报、申诉，实现人民群众的民主监督，体现人民群众当家做主的社会主义国家本质。

（二）隐秘性

控告申诉检察工作的隐秘性，并不是指涉及的业务都是要求保密或者秘密进行，而是指相对于侦监、公诉等检察机关的其他业务部门来说，工作的成效并不是那么立竿见影，很多工作都不为他人所知，显得较为“低调”。例如，公诉部门办理一起审查起诉的案件，不论最后案件有没有起诉，该案件都已经终结，程序性较为明显。但是控申部门处理一起控告申诉案件，尤其是缠访闹访或者刑事申诉案件，想要“毕其功于一役”似乎并没有那么简单，当事人隔三差五的来访，控申部门工作人员既要不停的安抚来访人情绪，又要反复的做释法说理工作，处理类似的案件一般都会持续较长的时间，以天津市某基层院为例，近三年共化解信访时长超两年的案件多达十余起。控申工作更倾向于“润物细无声”的让当事人感受到司法的公平正义，逐渐的化矛盾于无形。

（三）广泛性

相对于其他业务部门涉及的业务范围的有限性、工作职责更具有“专业性”，控告申诉检察部门具有业务范围广泛性的特征，主要体现业务工作涉及的领域、范围多而广。近年来随着司法改革不断深入，“诉访分离、依法甄别”也成为控告申诉检察工作的基本要求。控申部门对外接待信访群众，代表检察机关履行法律监督职责，对内甄别信访事项，向侦监、公诉、民行、监所等各部门移送案件线索，并对案件线索的办理依法监督，涉及的领域包括拆迁、医药卫生、民事执行等多方面，所以控告申诉检察工作人员除了要熟悉刑法、刑诉、民法、民诉、行政法等常见法律及本地区法规外，还要了解政府各部门和本院各部门的工作职责，才能准确的将属于本院管辖的案件线索及时受理并移送，将没有管辖权的信访事项向信访群众解答清楚，移送有管辖权的部门。

二、控告申诉检察工作的现状及困境

（一）案件激增，信访压力不断加大

随着法治社会的逐步推进和人民群众法律意识的提升，越来越多的群众诉诸于检察机关的法律监督权，致使大量信访案件涌入检察机关，给控申部门造成巨大的信访压力。以天津市某基层院受理案件为例，分析近年来涉检信访案件激增的原因，大致可以总结为三点：一是涉众型犯罪逐年增多。近年来，我国经济高速发展，各行各业改革的不断深入，法律法规的滞后性，导致与改革相伴的大量经济犯罪滋生，非法集资、电信诈骗、医药、发票、假证等领域的产业链化、涉众型犯罪逐年递增，被害人或者犯罪嫌疑人动辄数十上百人，侦查机关、检察机关在有限时间内的取证工作很难满足所有当事人的要求，众口难调极易引发信访，这也是近年来群体访案件增多的主要原因。二是人民群众日益提高的法律意识和依然匮乏的法律知识之间的矛盾。虽然群众维权意识提高了，但是对于有关的实体法、程序法的常识还十分匮乏，尤其是对于检察机关的办案程序不了解，一旦检察机关作出“不利于”信访人的处理决定，极易引发闹访或者集体访。例如该院办理的王某某等人集体访案件，信访人错把检察机关作出的不批捕决定当做对犯罪嫌疑人的无罪释放，从而引发闹访事件。三是办案人员释法说理工作与人民群众期望之间的矛盾。检察机关主要业务部门，如公诉、侦监、民行等部门，多注重案件的办理结果，对被害人或者其他当事人的释法说理较少，满足不了案件当事人的“知情权”，人民群众不能理解对案件的处理决定的原因，极易引发涉检信访。

（二）控告申诉检察监督权形式多于实质，难起监督实效

根据控告申诉检察的职责范围，其作为“窗口”部门，对于受理的每一个案件的办理都有监督权，但因为在实际操作中存在诸多阻碍，监督效果差强人意，例如对于当事人申请立案监督案件的处理结果，需由控申部门告知申请人，但控申部门并非实际办案部门，对于案卷中的证据并不了解，对于侦查监督部门的办案结果起不到监督作用，这就导致控申部门对申请人答复办案结果时，并不能充分解答当事人的疑问，引起当事人的质疑，长期以往，有损司法权威，达不到良好社会效果。又如办理阻碍辩护人依法行使诉讼权利的案件，因控告人大多是口头控告，无法提供相关证据，如果办案人员不配合，控申部门便无能为力，很难查清公、检、法办案人员是否存在违法行为。

（三）履行职能较为被动，监督范围不全面

我们知道，检察机关的职能定位、职责范围来源于宪法和刑事诉讼法，而控申部门作为检察机关内设部门，其职责范围来源于检察机关的授权。现行有效的《人民检察院控告申诉检察工作细则（试行）》对于控告申诉检察的职能作了较为详细的规定，其中控告申诉检察工作的一项任务就是“结合处理来信来访和办案工作，宣传法制，提供法律咨询，处理矛盾可能激化的控告申诉，预防犯罪，参与社会治安的综合治理。”，为检察机关参与社会治理提供了独特的“检察方式”。虽有此任务，但在实际工作开展中，并没有发挥积极能动作用，依靠人民群众“走进来”反映问题的居多，控告申诉检察人员“走出去”预防或者解决问题的很少，工作呈现很大的被动性。另外，人为的缩小了监督的范围。宪法赋予了检察机关法律监督的职责，检察机关赋予了控告申诉检察部门受理人民群众控告、申诉的职责。但现实工作中，控告申诉检察更侧重于对刑事法律实施的监督，对其他法律，尤其是行政法律实施监督不到位，甚至缺失。履职的被动、监督范围的不全面，导致控告申诉检察并没有在社会治理中起到应有的作用。

三、控申部门进一步发挥检察职能的建议

（一）提高对控申检察工作重要性的认识

控申部门是检察机关的窗口，做好控申检察工作，要进一步认识加强控申举报工作是严格执法，加强监督，维护公平正义的需要。控申申诉检察工作是司法机关十分重要的执法工作。通过受理群众申诉，及时发现检察机关执法工作中存在的问题。更重要的是控告申诉工作是检察机关执法的最后一道关口。在侦查、批捕、起诉等诸多环节中和人民法院生效刑事判决、裁定中出现的冤错案件，最终都需要在控申部门执法工作中得以纠正。从这一点看，控申部门在严格执法，加强监督，维护社会公平正义方面发挥着重要作用。所以控告申诉检察人员在工作中一定要认清控申工作的重要性和意义所在，认清自身承担的职责。

（二）加大办案力度，切实发挥执法监督的职能作用

1.立足于检察整体一盘棋的高度，建立控告申诉检察部门对存在信访隐患案件的提前介入制度，完善与检察机关其他各部门联动机制。就目前涉检信访的程序看，大部分都是信访群众向控告申诉检察部门提出申诉或者控告，控告申诉检察部门为了解案件事实等情况，询问办案部门的工作人员，然后根据掌握的事实证据，再处理信访群众的控告申诉事项。这种模式在处理一般简单的信访事项时，当然不存在问题，但是处理群体访、告急访等紧急事项时，因控申部门对案情毫无所知，措手不及间，就可能贻误了时机，导致最后的效果大打折扣。尤其是近年来群体访、告急访事项不断增多，也对控告申诉检察部门应访效率提出了更高的要求。因此，控申检察部门应积极与其他办案部门建立互通机制，共同拟定信访隐患案件通报制度，对于其他办案部门在办案中发现的存在集体访、告急访、缠访闹访的重大隐患案件，及时与控告申诉检察部门沟通联系，必要时由控申检察人员提前介入案件，熟悉案情，掌握案件发展趋势，摸清信访隐患点，提前制定应急预案，确保信访一旦发生能得到及时、有效处理。

2.突出控告申诉检察监督的法律地位，将监督结果作为工作考核、制发检察建議、纠正违法的依据。虽然法律赋予了控告申诉检察较多的监督职责，但在实际工作中，因为控告申诉部门对被监督对象缺少制约手段，导致监督流于形式，起不到监督效果。而且，近年来，为满足人民群众对司法公正的期望，司法规范化建设也如火如荼的开展，控申检察监督职能重要性也日益凸显。如果控申检察监督的方式不作出改变，仍然起不到实质性监督效果的话，那么就很难满足人民群众的期望。所以在现有的法律规定的职能不变的情况下，让控申检察监督起到实质效果的方法，莫过于突出其法律地位，切实发挥其应有的作用。在控告申诉部门对控告本院干警违法、阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使权利等刑事诉讼监督上，不论最后调查的事实真相如何，均可以将被控告人配合调查的态度纳入调查结果的一部分，并且根据调查结果，如果是对检察机关内部的监督，则将调查结果作为干警个人工作考核的一部分，如果是对公安机关、法院的监督，则可以将调查结果作为制发检察建议、制发纠正违法通知书的依据。

（三）主动作为，加强对行政执法的监督力度，积极参与社会治理

就当前的工作实际来看，控告申诉检察“受理控告、申诉”、“办理刑事申诉案件”等事后监督的职能较为明显，但“预防犯罪，参与社会治理”的作用并没有完全发挥出来。这显然并不符合设立控申检察的初衷。

1.作为检察机关五大法律监督体系之一，控告申诉检察不能仅仅只受限于被动的受理人民群众的控告、申诉，还应该根据人民群众关心的热点、社会治理的重点，结合检察机关相关职能，主动的将控告申诉检察触角延伸到相关领域。比如基层组织换届问题，以天津市某基层院为例，每年受理因村委会换届直接或间接引发的信访事项，多达17%，而且因涉及到各种利益纠纷，如果不掌握来龙去脉，很难理清相关事实，所以该部分信访事项存在缠访闹访的发展态势。既然控告申诉检察肩负法律监督的职能，具有预防犯罪，参与社会治理的任务，就可以主动在村组织换届时，派员监督，以便掌握事实真相。

2.创新工作方式，加强对行政执法的监督力度。现有的法律、法规更多的是对于控告申诉检察的刑事法律监督的规定，对行政法律监督则除了对法院生效行政裁判的监督有较为详细的规定外，对其他的行政执法则没有规定。所以实际工作中，控告申诉检察监督几乎都是对刑事司法的监督，而没有行政执法的监督。这显然不但缩小了检察机关法律监督的范围，限制了检察机关参与社会治理的形式，也不符合人民群众对行政执法公平的需要。所以，控告申诉检察作为检察机关对外联系的“窗口”部门，就应当承担起完善行政执法监督的责任，积极的与本区域相关行政执法部门沟通联系，就重大的、人民群众关注度高的行政执法事项，必要时派员参与，通过提前监督，从源头上减少信访问题的发生。例如，随着我国城镇化进程不断加快，房屋拆迁持续引人关注，强拆、非法拆等问题也不断受人诟病，因此而引起的诉讼、信访问题更是接连不断，对社会稳定造成较大影响。既然房屋拆迁属于信访多发领域，检察机关就可以与相关政府部门通过联席会协商，由控告申诉检察部门派员作为拆迁工作组成员，负责监督拆迁违法问题，既保护了行政执法人员，也强化了检察机关的监督力度。

习近平总书记说过，创新是发展的不竭动力。在依法治国大背景下，控告申诉检察只有不断创新工作方式，才能更上一层楼。