完善饮酒驾车管理体系问题探究

摘 要 2011年我国出台了新修订过的《道路交通安全法》（下文简称“道交法”），对于饮酒驾车问题通过新修改的第九十一条进行进一步的调整。但通过其与同类行政违法行为的处罚层级对比作为逻辑起点，运用大量数据深入分析饮酒驾车问题的社会背景以及第九十一条的立法背景，从而得出有必要降低饮酒驾车行为的处罚层级（行政管理领域）的结论；但降低处罚层级并不意味着放宽管理力度，其实质是为了更好的实现裁量权及保障人权的目的并且又不失管理效果，因此提出降低处罚层级的理论依据及替代性解决思路，即建构更为完善的，有关饮酒驾车管理的体系。如此的调整或许更能符合行政处罚体系，也能达到更好的规制效果并兼顾保障人权的基本法治精神。

关键词 饮酒驾车 处罚层级 罚责一致 管理效益

作者简介：王嘉文，中国人民公安大学，硕士，研究方向：警察法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.022

一、问题的引出

随着我国经济水平的增强，国内机动车保有量也逐年提升；截至2017年底，中国机动车保有量达3.10亿辆，其中汽车2.17亿辆；如此庞大的群体在有限的公路上行进自然也增加了道路上风险出现的概率。所谓“上路三分险”，道路安全始终是国家维护社会秩序和稳定无法避开的问题，并且发生道路交通安全事故的不确定性常常随着多种不确定元素的增加不断加大风险发生的可能性，而酒驾问题则无疑是增加风险指数最重要、最核心的因素之一。根据世界卫生组织的事故调查显示，大约50%-60%的交通事故与酒后驾驶有关。酒后驾驶已经被世界卫生组织列为车祸致死的首要原因。专家的统计结果证明：在每个人的一生中卷入与喝酒有关的交通事故的可能性为30%。根据以上数据，饮酒驾车问题对于道路交通安全的影响可见一斑。因此，新出台的道交法也对饮酒驾车问题做出了更为详尽的规定，欲通过法律的手段强化对饮酒驾车这一违法行为的调整从而能够更好的营造稳定安全的道路运行环境。但众所周知，对于社会某一问题的规范，是需要各方面力量的多重作用，方能达到更为全面和合理的社会效果。在多方作用的力量之中，法律无疑是必不可缺少的一环，但却并不一定是最核心的一环，法律具有谦抑性和最终保障性，它对于规范的实施是具有浓厚的保障性色彩。所谓法律不是万能的，因此当法律涉入某一领域对某一种社会现象进行规范时，我们就有必要去考虑法律是否需要做出某些调整，调整的力度是否合法合理，法律一旦实施会不会对宪法所规定的人权进行侵犯。

笔者通过对新出台的道交法第九十一条相关内容中处罚问题的分析以及和治安管理处罚法中相类似法条即妨害公共安全相关法条相对比，发现第九十一条的处罚程度与同类违法行为中处罚力度的层级相比呈现断层式差异，这很可能会逾越了罚责一致的行政法精神，甚至可能会侵犯人权，违背法律精神，所以以此为起点作出了相关的深入研究。

二、问题的初探

新道交法第九十一条规定 “饮酒后驾驶机动车的，处暂扣6个月机动车驾驶证，并处1000元以上2000元以下罚款。因饮酒后驾驶机动车被处罚，再次饮酒后驾驶机动车的，处10日以下拘留，并处1000元以上2000元以下罚款，吊销机动车驾驶证。

饮酒后驾驶营运机动车的，处15日拘留，并处5000元罚款，吊销机动车驾驶证，5年内不得重新取得机动车驾驶证。”

以上两款包含了不同的處罚层次，既然是研究处罚层级的问题，首先有必要分析二者之间的关系，以便更好的梳理第九十一条中这两款在处罚体系中位置与作用。第九十一条的第一款与第三款是两款相同性质但却又独立的规范，规定的是两种不同情形，前者是规范普通私家车，后者是规范运营车辆。不少人认为后者是前者的加重或者说是特殊情节，这样的理解是不正确的。之所以要对此点进行区分分析，是因为如果这点理解不了或者混为一谈，则通过该类行为与其他妨害公共安全类行为中基本情节和加重情节的对比就无法一一对应，容易在理解上产生偏颇和困惑。二者非属同种行为中基本情形和加重情形的原因有三：第一，从立法结构观之，第九十一条第一款规定了基本情节和加重情节及处罚问题，如果再间隔一个醉酒问题相关的条文又重新提起第一款的加重情节显然不符合立法的基本逻辑和法律规范连续性的要求。第二，从现实生活中车辆类型的保有量来看，有数据表明，截至2016年末，全国汽车保有总量达1.95亿辆（包括三轮汽车和低速货车881万辆），其中私人汽车保有量为1.65亿辆。由此可见，营运汽车的总量与私人汽车总量有近1.3亿多的差额，群体对象不同，调整的手段、方式方法自然不能相同，因此不能说这两款是一个问题中基本情节和加重情节的关系，而是独立拆开的两个行为。第三，从可能造成公共安全危险的结果来看，此二者均是因饮酒问题导致道路交通安全中的不确定风险增加，对外部客观的道路、行人可能会造成一定的消极影响（包括道路秩序混乱、道路设施损害、人员伤亡等）。它们的区别只在于行为模式的不同。而行为模式又恰恰体现了主观状态而已，即在主观层面，驾驶可能波及其他人的营运车辆，主观恶性较强。

综上所述，第九十一条的第一款与第三款是分别独立的两种规范制度：第一款规定了饮酒驾车的基本情形和加重情形，而第三款仅仅规定了基本情形而未规定加重状态。将这两种情形区分开来，是为了在和与其相类似的妨害公共安全行为比较分析时，更具有科学性和针对性。

接下来的任务是比较，与同类型的违法行为的处罚层级进行外观方面的初步比较，这也正是本文探究问题的逻辑起点。饮酒驾车问题涉及到危害公共道路上的安全，其性质实则属于危害公共安全性质的违法行为。而与公共安全的管理最为密切的法律规范无疑是《中华人民共和国治安管理处罚法》 ，笔者将治安管理处罚法中与涉及公共安全有关的法条择取出来（《治安管理处罚法》第三十条至三十九条）与道交法第九十一条从情节的轻重到处罚种类一一进行对比做出总结如下：

（一）基本情节（情节较轻）层次中涉及拘留问题的有以下几条

（1）第三十条中“情节较轻，处五日以上十日以下。”（2）第三十一、三十二条中“处五日以下拘留。”（3）第三十三、三十四条“处十日以上十五日以下拘留。”（4）第三十五、三十七、三十八、三十九条“情节较轻处五日以下拘留。”（第三十六条未做出拘留规定）。从拘留处罚的对比中我们可以看出，治安管理处罚法中对于基本情节的拘留处罚期限多为五日以下，只有两条涉及十日以上十五日以下的拘留处罚问题。反观新道交法第九十一条，第一款中基本情节并未涉及拘留问题，不做考虑；第三款直接规定基本情形的拘留期限为15日的定格处罚，无任何裁量空间，可谓是行政领域最重的处罚层级。

（二）关于罚款处罚幅度的总结为

纵观治安管理处罚法相关法条，其处罚金额幅度均在200元到500元之间，无一例外。反观新道交法的罚款的处罚幅度：第一款在1000元到2000元之间，第三款是在5000元之间。综上所述，无论拘留还是罚款处罚，新道交法第九十一条所规定的处罚力度明显高于其他同类法律的规定，这样的差距不可谓不大，同类法律之间的处罚体系和处罚等级相差如此之悬殊，在这之中的合理性探究实在不应该被忽视。因为法律规制要达到谦抑性，也要高效的实现社会运转，更要积极保障人民在宪法上的基本权力。这三者同时也是法律所追求的价值，一旦法律规定违背了这三者所要求的基本精神，我们就要积极反思调整，避免现行法律失去其规范的效能，避免其对人民权力造成不合理减损。当然，到此，也仅仅完成了该处罚层级初步的外部探究，只是逻辑起步而已，至于该条文如此规定，是否存在应有的内在价值仍需做进一步深层次探讨。

三、酒驾问题规制的法律变迁

2003年饮酒驾车行为被写入道交法，并规定了暂扣驾驶证、罚款的处罚种类，2011年新出台的道交法将第九十一条进行修改，增加了饮酒驾车问题的处罚种类（拘留），列入法律责任一章。其前身为1988年国务院出台的《交管条例》，第二十六条规定，饮酒后不准驾驶车辆，列入车辆驾驶员一章，并未在该条例中规定此类行为所应承担的法律责任，而是通过准用性规则的形式，将这个任务交给了《治安管理处罚法》。但纵观整部《治安管理处罚法》，未发现有某条某款单独指明有关行为的责任承担。从上述变化中我们可以看出，饮酒驾车问题，已经从一个宣誓性的法条彻底落地成为一个赋有责任承担的实际性制度，的确是立法上的进步；这意味着，欲饮酒驾车者在放纵自己行为之前定会考虑其行为是否会给自己带来较为严重的负面影响，这也是法律指引功能为调整人民行为所带来的积极一面。但是，从1988年到2011年期間，饮酒驾车的处罚问题发生如此大的变化，即从不必承担实质性责任到承担法律责任；从2003年较轻的行政处罚层级到超过同类违法行为的顶格处罚。这前后的变化，到底哪一种处罚态度较为科学也更为符合中国实际的国情？处罚层级的加重，是否有可能会对人权保障形成一定的冲击？这些都很有必要进行研究。因此探寻此规定的立法目的以及其存在的科学性就显得很有必要。

四、探究关于饮酒驾车问题规定的立法目的及其科学性

（一）从中国酒驾问题的社会状况进行探究

“酒文化”在中国的文化体系中始终具有非常重要的地位，由于基数庞大，导致酒后驾车事件发生的数量自然不低。而据研究表明，饮酒后人体的反应能力会比正常情况下降百分之十二；即使在少量饮酒状态下，交通事故的危险度也可达到未饮酒状态的2倍左右。因此饮酒后驾车出现风险的可能性会很大，这也是全球都将饮酒驾车列为道路交通管控中最为关键的不安全要素之一的原因。所以，也不难理解我国在2003年道交法中将饮酒驾车放入法律责任一章中规定了具体的处罚种类进行调整，立法者的目的也是为了更好的抑制这种造成事故如此之多的不安定因素。对于饮酒后驾车这种固有且极可能形成风险的行为，行政处罚的存在无疑是很有必要并且需要长期存在的。但法律是作为一种社会保障性规范对社会各种问题发挥作用，其谦抑性决定了其不能逾越其所应有的功能范围。换句话说，当社会问题可以通过其他调整手段而达到效果，法律就应当退后不作首要考虑或者降低其强制性调整手段所带来的影响。就饮酒驾车问题而言，酒驾现象在中国乃至全球都不会在短期之内消失，而法律对此问题发挥最基础的作用就是要通过强制手段对未发生并可能发生的酒驾事实进行指导和控制，无论如何它必须存在；并通过对人们明确告知负担性行为内容的方式使他们对自己的行为有所规划。与此同时，随着各国各地的文化基础、社会风气不一，法律延伸的范围以及发挥的作用也不同，即法律文化淡薄的地区，需施以严苛且全面的法律进行管控，而法律文化发达，人们的规则意识强烈的地区，运用法律的规则显然不是最佳适宜的手段了。自2006年以后，我国酒后驾车发生事故的数量以及伤亡人数整体呈现出下降趋势，究其原因有以下几点：第一，2003年《道路交通安全法》已经经历了十五个年头，“喝酒不开车”的观念已经成为妇孺皆知的常识，甚至很多人为了推辞应酬而刻意开车赴宴，这种普遍的社会现象充分体现了人们对酒驾问题的认识逐渐成熟。同时随着“酒文化”价值观的正向化、人们安全意识提升，与趋利避害的“理性人“思想等意识形态层面的内容共同作用，公民已经能够形成一套成熟的安全意识体系，这对于降低酒驾违法行为数量以及因酒驾导致的事故数量有很大影响。第二，交通服务行业种类的多样化提供了助力。网约车平台的兴起，酒后代驾服务的出现，使得人们放下了酒后驾车的顾虑，在便捷了人们生活的同时，也实现了行业专业化，专业司机进行专业的驾车服务，降低了饮酒驾车后的事故风险。2017年1月10日，滴滴媒体研究院发布的《代驾社会价值报告》显示，以滴滴代驾为首的代驾行业，已经形成一种新经济业态，并且成为政府治理酒驾、降低交通安全事故的有效手段。报告也显示，酒后代驾仍然是用户最大的使用场景，占比为97.8%。第三，与汽车安全相关的法规逐渐完善，为降低酒后驾车的事故发生率及伤亡率提供保障。汽车面世至今已经有131年，而随着汽车技术发展，汽车安全性越来越受到人们的重视。俗话说“无规矩不成方圆”，规范汽车安全性同样离不开监管方面制定的强制性法规。儿童安全座椅、倒车影像，侧面安全气囊等诸多汽车本身的安全问题在国内纷纷得到重视。汽车安全标准方面的日益完善，无疑改善了路面环境，更为降低饮酒驾车后可能造成的风险提供了保障。

社会多个相关领域的发展和进步对降低饮酒驾车造成的风险产生了积极影响，而风险的降低意味着预期成本的减少，这其中也包括了法律应付出的成本，从这个角度来看，当社会某一现象逐渐趋向于稳定的势态时，就有必要降低法律强制性作用的主导力量，缩小法律所覆盖的范围，增加辅助性、任意性规制手段，增加运用非强制性规制方式维护、管理、调整现有的社会秩序。

（二）从中国酒驾问题的立法背景进行探究

为什么2011年新修改的《道交法》对于饮酒驾车问题增加了处罚力度呢？根据通说认为，这是当年为了和同为2011年出台的《刑法修正案（八）》所规定的危险驾驶罪相关问题进行衔接，以及受到了2009年接连发生的杭州的胡斌、成都的孙伟铭、南京的张明宝醉酒驾车案件的推动。由于当时社会出现的几起恶劣的社会现象，其严重程度已然应当受到刑法的调整却苦于法律规定的空白，因此对刑法决定进行一系列的调整。并且在孙伟铭案件过后，全国进行了一系列整治活动，但就在此种高压势态下，酒后驾车致人死亡的事故仍频频发生，因此人们呼吁通过刑法增加处罚力度以打压震慑此种现象的泛滥。随之而来的，就是《刑八》的出台。根据《刑法修正案八》第二十二条、《刑法》第一百三十三条之一：“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。附之出台的是新修改的道交法第九十一条的五款，但正如开篇所分析的，第九十一条存在的五款中，第二四五款涉及道交法与刑法之间的衔接问题，包括情节界限的划分，包括强制措施等程序问题的划分，也包括处罚层级的划分。我们知道，行政法与刑法分属与独立的法律部门，它们所要调整的社会关系的内容以及调整的方法均有所不同。相对比刑法，行政法律面对的群体数量更多，涉及的社会关系更为复杂，因此行政法律中的裁量权力就显得尤为重要，因为只有灵活多样的处理方式才可能更为高效、公平的实现社会效益。行政法实现功能上与民法有相似之处，强调高效、公平，因此调解事项就很多；但刑法的主要目的是为了维护国家和社会的基本秩序，只有基本秩序得到有效维护，其他的法律才有发挥和实施的空间和价值。从这个层面上来看，刑法加重醉酒问题的处罚力度，并不是道交法加重行政处罚的原因，即刑法已经完成震慑醉酒驾驶行为的功能，在这个既已完成的社会秩序基础上，对于情节轻微的饮酒驾车行为，道交法应该拥有自己的主张和内容，当然这个主张应当符合效益与公平、人权与法治的精神。

这一板块，主要探究的是《道路交通安全法》第九十一条修改的目的是什么，通过对我国当前的社会现状以及当时的立法背景进行分析，我们可以看出2011年修改该法条时的立法目的，可以说是有一定的意义与价值，但由于社会的发展和思维的局限导致的关于饮酒问题的处罚力度问题，置于整个行政法处罚层级体系之中来审视，并非具有合理性和科学性。

五、降低饮酒驾车处罚力度的合理性与必要性探究

在本文的第二部分“问题的初探”中，已经说明第九十一条的第一款和第三款的处罚层级较之同类的行政违法行为偏重，第三部分闡述了此种处罚规定并不符合行政法处罚体系的规则，存在不科学的方面。那降低处罚层级是否有其合理性与科学性，是本部分需要探究的问题。

（一）降低处罚层级的社会基础

对于处罚层级是需要加重还是要减轻的问题，依然需要先从当前的社会现状进行审视。对于此社会现状的概览，笔者采取任意性挑取样本进行说明，虽不能说明具有普遍性，也不能代表全国的现状，但说明一些问题还是足够的。根据相关部门的数据统计，河北全省2016年前三个季度的交通安全事故共3403起，最容易发生交通事故的五类行为是：（1）驾驶机动车操作不规范妨碍安全的行为导致事故1260余起，约占总数的37%；（2）未按规定让行导致事故约408起，占总数的12%；无证驾驶导致事故约306起，占总数的9%；逆行和超速行驶导致事故各约204起，各占总数的约6%；而酒后驾驶机动车导致事故41起，仅占总数的1.2%。

湖北省荆州市在2013年的十个月内，因饮酒驾车导致的城区交通事故所占所有交通事故数量的比重最少，仅为百分之零点九。再列出一组数据来看，2013年到2015年春运期间，某省因酒后驾驶机动车引发事故占一般程序交通事故的百分之九点二。其中货运车辆交通事故及三年以下驾龄（包括三年）引发交通事故占一般程序交通事故总额分别为10.27%和30.52%。这样的数据虽然不能说具有绝对的代表性，但也绝不应该是偶然，起码能说明以下问题：第一，饮酒驾车问题依然普遍且长期存在，但无论是公民实施此种违法行为的数量，还是因其饮酒行为而引发交通事故的数量都在减少。这主要得益于法律的实施有效，从而使得饮酒驾车问题已然得到社会公众的普遍重视。第二，从上述数据来看，饮酒致险的比例比其他因素低很多，甚至有时不到百分之一，这样的差距是显而易见的。因此，我们可以看出饮酒驾车行为在当前的社会生活中不会经常成为造成道路交通安全的主要风险因素。（当然这里也是指达到饮酒标准，即20-80毫克/100毫克血液）。

（二）降低处罚层级是裁量权和人权保障的要求

在这里就有必要说明本文的关键一点，也是笔者主张降低该条处罚层级的目的所在。即有人可能会认为，饮酒行为可能会升级为醉酒，如不从萌芽杜绝而单纯依靠刑法惩处重行为是不可取的，并且通过道交法增加行政处罚，也是为了震慑和警示人们，防止人们放纵自身行为而使行为恶化升级，形成实害后果。诚然，这种想法是没有问题的，但降低行政处罚并不意味着不对这种行为减轻规制力度，笔者在后续也提出自己的解决思路。但在此部分，主要想阐述的是，主张降低处罚层级的目的究竟是什么，其实质是为了实现裁量权的有效发挥以及宪法规定的人权保障的要求。在上文我们已经了解了饮酒和醉酒的标准。但饮酒的标准也存在自身的幅度，即20毫克到80毫克。一旦违法行为的情节存在轻重的浮动空间，那么这种比其他同类违法行为处罚畸重的处罚层级就极容易出现罚责不一，侵犯人权的问题。举个例子说明，饮酒驾车基本情形是处罚款1000元至2000元之间。如果饮酒到达79毫克/100毫克血液中，罚款1000元，人们觉得这个处罚还算可以接受；但反过来想，如果是饮酒仅为20毫克/100毫克血液中呢，那即使是以最低标准1000元进行处罚，人们依然会觉得很高。这正是因为虽然只实施了一个较轻行为，但由于处罚级别太高，即使存在情节轻重的幅度，裁量权依然没有发挥的余地，自然也就无法实现人权保障的宪法要求。据专家估算：20毫克/100毫升大致相当于一杯啤酒；80毫克/100毫升则相当于3两低度白酒或者两瓶啤酒；通过一杯啤酒和两瓶啤酒的差别就可以清晰的感知违法行为的轻重程度之间的差异了。在执法过程中，一般来讲，如果该行为触犯法律，但行为较轻的话，执法人员为了达到公平与效率兼顾的价值追求，在法定限度内运用自由裁量权以平衡执法的相对公平，但如果规定的处罚层级与规定违法行为的情节不相符合，那么自由裁量权无论如何行驶都无法达到公正合理的标准。举个例子，一个人喝了一杯酒，但他怕饮酒后开车被处罚而让他的妻子开车回家，在停车过程中由于妻子水平有限导致路口中后面车辆堵塞，为了使尽快完成倒车，丈夫换下妻子进行倒车操作，这时警察赶来，发现其属于饮酒驾车，试问这种情况还要罚款1000元，并暂扣6个月驾驶证吗？显然这个不太合理。这正是处罚层级过于严苛带来的尴尬问题。

六、降低处罚层级的理论依据及解决思路

对于降低处罚层级的主张，同样也与当前行政法新的发展趋势不谋而合。姜明安教授长期关注行政法的发展趋势，其提出“新行政法”内容中，包括调整方式的新趋势，即从管制到自治，从命令——服从到协商——参与，从刚性管理到柔性指导。朱维究教授与徐文星教授也在引介英国公法传统中的“功能主义学派”相关学说的基础上，强调了“新管理论”对中国行政法发展的意义。新管理论也认为，政府的管理应当由一中心、一元化的行政管理转向为多元化、多中心的社会治理，因此行政法的发展趋势应当是全方位的社会管理法，是一种新的管理法。从上述引入的行政法领域新的发展趋势上，我们可以看出，行政法对于社会关系的调整与治理，愈发趋向多元化，换句话说，依然运用单一的强制性行政规制手段进行调整已经不适应当前社会发展的趋势，更适宜的调整方法无疑是运用多方面的力量和手段进行规制，在保留强制性规制手段的同时，发挥柔性规制手段在管理过程中的作用，才能更好的实现最佳管理效益。这也是本文主张降低行政处罚这种强制性调整手段的理论依据。朱新力教授与唐明良教授也提出对“合法性”与“最佳性”这一二维结构的研究，认为“最佳性”强调行政理性、行政民主化和行政效能。理性观念也包括指导制定法律时，对待某一不法现象的调整，并非一定要通过不断增加强制性处罚力度来实现，事实也证明，对于饮酒驾车问题，2003年出台较轻的法律责任承担以后，至2011年加重处罚力度前，关于此类违法行为以及因其造成的事故数量也是呈减少趋势。这也印证了，并非所有的违法行为都必须通过高压的处罚手段才能采取明显的效果。在此，也呼应了前文所述，提出在降低处罚层级之后的替代性解决思路。

笔者认为，降低强制性处罚力度，并非是放任此类行为，恰恰应当辅之介入更为周详的指导性手段进行全方位调整，如引入经济学中的助推理论或心理学、管理学等理论制定一系列政策性制度予以规制。有时候，通过对人们心理活动的了解，进而对其实施的行为进行预判并做出及时调整，更具有科学性和高效性。

七、结语

本文通过对新道交法第九十一条的分析，得出有必要降低第一款与第三款处罚层级的主张，辅之以增加非强制性规制手段，形成对于饮酒驾车问题更为有效、全面的管理体系。这一主张，不仅适应当前高效的社会治理特点，也顺应了行政法理论新的发展趋势，同时也有效实现保障宪法所规定的公民的基本权力这一立法逻辑起点，加强依法治国的法治理念。

注释：

需要特别说明的是，本文的研究是关于饮酒问题的处罚层级问题，属行政法领域的范畴，九十一条共五款，但第二四五款涉及醉酒问题与刑法的衔接处罚问题，因此并不在研究之列。

从新《道交法》前身《中华人民共和国道路交通管理条例》（以下简称《交管条例》）的规定来看，在道路交通领域未作规定的处罚问题，依据《治安管理处罚法》进行处罚。如原《交管条例》第七十三条。

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