优化资源配置维护群众利益——苏州市虎丘区土地承包经营权有偿退出改革试点的调查

□苏州市“三会” 苏州市高新区“三会”

2015年随着工业化、城镇化的加速发展，农村劳动力大量向非农产业和城镇转移，农民身份权与财产权纠结不清的矛盾越来越突出。农村土地承包经营权退出机制的缺乏不仅影响了农业转移人口市民化的步伐，还制约了土地资源要素功能的发挥，不利于农业适度规模经营的推进。建立农村土地承包经营权有偿退出机制，实现城乡资源要素自由流动、平等交换，对于稳定农村基本经济制度，提高资源配置利用效率具有十分重要的意义。

2014年，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，进城落户农民是否有偿退出“三权”，在尊重农民意愿前提下开展试点。2015年，党的十八届五中全会提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。2016年8月，农业部、民政部、中国保监会确定四川、重庆、宁夏等地开展相关试点，苏州市虎丘区被列入农村改革试验区新增土地承包经营权有偿退出试验任务的地区之一，通过建立土地承包经营权有偿退出机制，激发农村土地承包经营权的财产权能，维护保障农民的土地财产权益，推进城镇化进程。

主要做法

虎丘区土地承包经营权有偿退出改革试点，将不稳定风险降到最低，取得了多方满意的效果，尤其是农户的积极性、主动性得到有效调动，为接下来的土地资源优化配置奠定了基础。主要做法是：

1.摸清真实情况。

建立一户一册的农户家庭承包地台账，掌握土地经营基本情况。全区承包地家庭27667户，97212人，涉及土地承包经营权面积68634亩，其中历年来因绿化、道路等建设原因占用承包地停耕而失地35179亩，实际符合试点的承包地涉及家庭14903户，面积33455亩（其中村集体经营24177亩）。

深入农户家庭，把脉农户心理，理清试点工作的关键问题。调查排摸分析显示，农民对土地的心态具有复杂性，一方面在土地上从事生产劳动力消耗过大，大多数农民边做边发牢骚的情况较为普遍，并且后辈不会务农，多数农民选择外出打工或从事非农业生产。另一方面，生产收益相对较高的，不愿意退出。农户的年龄、家庭主要成员的数量、是否己定居城镇、家庭是否有稳定的非农收入来源、土地经营现状、退地后生活质量预期的高低，对农户土地承包经营权的有偿退出意愿有显著的影响。

2.分类因地推进。

针对已经单一退出承包土地、但对退出宅基地的意愿明显下降的农户，部分已经失地（动迁）并纳入社保、但未将土地退回给村集体的农户等实际情况，虎丘区提出将试点对象分为两种类型，一种为特色田园村庄农户，一种为非特色田园村庄农户，并探索了“双地联动”机制，即：两种类型农户统一签署“自愿放弃土地承包经营权，享受社保”内容的确认书，特色田园村庄农户退出土地承包经营权后，即享受社保；非田园村庄农户的退地工作与动迁联动，在农户拆除农村宅基地房屋，补偿安置后，实行有偿退出土地承包经营权，享受社保待遇。双地退出联动机制的建立，承包地换社会保障、宅基地换住房政策的实施，极大地调动了农户拥护改革、参与改革的积极性。

3.创新补偿模式。

面对面调查还显示，农户对退出时地面附着物的搬迁补偿问题十分关注，附着物主要是苗木和果树，生长期长，农户期望值大，较难达成一致的搬迁意见，而且大量苗木和果树搬迁会破坏现有农村生态环境。如何解决这个棘手的问题，既稳步推进改革试点，又维护好农户的切身利益，保护好农村生态环境？对此虎丘区进行了新的改革探索。农户退出土地承包经营权后，村集体发展适度规模经营，农户可将原有土地上的附着物采取评估折股，组建农民专业合作社，由合作社向村集体租赁土地经营。实践证明，此举既破解附着物搬迁补偿难题，又可维护农户的合法权益，更能保持农村生态环境，获得了多赢的效果，更重要的是得到了绝大多数退地农户的真心欢迎。

初步成效

虎丘区是苏州市城乡一体化综合改革先导区之一。2006年以来，全区推进农业农村重点领域、关键环节的系统改革。按照股份制和合作制的基本原则，对村级集体经济组织进行社区股份合作制改革，有效保障了集体经济组织成员权益；以“还权赋能”为核心，全面开展了农村第二轮土地承包颁证；在全国率先开展“政经分开”试点、率先建立生态补偿制度、率先形成包括城乡社会保障接轨在内的配套政策体系等，有效促进了农业农村改革和城乡一体化发展，也为探索建立土地承包经营权有偿退出机制提供了可能。

虎丘区改革试验实施方案明确：2017年—2018年为启动试验阶段，退出率不低于30%；2019年—2021年为推广完善阶段，退出率在原有基数上新增40%，2021年底全面完成退出任务。改革试点，必须遵循农民自愿原则，公开、公平、公正贯穿于试点改革工作的全过程。

经过一年多改革试点，至2018年6月，土地承包经营权有偿退出试点改革工作在4个乡镇的33个村（涉农社区）稳步开展，共退出承包地19843亩，退出率59.3%，涉及农户10247户，总人数32421人，落实社保资金29.41亿元。

经过一年多改革试点，有偿退出机制基本建立。

一是建设了一户一册的信息库。在全面普查的基础上，开展入户细查，一户一册信息系统的建立，为推进后续试验夯实了基础。

二是形成了有偿退出主体资格认定程序。自愿申请土地承包经营权有偿退出，乡镇（街道）会同有关部门审核、公示，并收回土地和承包经营权证；经区政府审批，社保经办机构办理相关社会保障待遇手续，为试验的稳步实施提供了规范。

三是建立了专项资金制度。土地承包经营权有偿退出，所需资金数额巨大，离不开强有力的保障。从全区2017年—2021年的土地拍卖出让资金区财政集中部分（每年5%）设立土地承包经营权有偿退出试点的社保专项资金，并且明确规定社保资金的收取、解缴和支付流程，从而保障了土地承包经营权有偿退出。

四是探索了土地承包经营权有偿退出的“双地联动”机制。针对农户单一退出承包地后，对退出宅基地的意愿会下降，增加后期征地动迁难度的实际，改革试验提出了承包地与宅基地双地退出联动机制。承包地换社会保障、宅基地换住房的政策，使退地农户直接享受城市居民的社会保障和保障性住房。“双地联动”机制，为成功实施改革增强了动力。

深化改革

虎丘区在改革试点取得初步成效的基础上，下一步将在以下三个方面深化改革：

资产专用性主要表现在一项资产用于特定用途而不具备他用的性质。为了保护退耕还林的资产专用性，降低其中的不确定性，实现交易成本降低，应该订立长期的退耕还林合同。植树造林本来就是一个长周期的活动，加之树木的养护以及栽培，如果不订立长期合同，则会增大交易成本，增大财政补贴的投入。此外，现有的造林合同虽然已有详实的规定，从退耕还林范围、作业方式、成活率、管护责任、资金和粮食标准、种苗来源等明确了农民的责任，但就退耕还林的政策目标而言，退耕还林的成林率才是检验政策成功的关键。因此，应该重新审视造林的相关指标，强化其中的关键指标，这样才能更加明确造林双方的责任，减少交易的不确定性。

一是优化退出土地配置经营体系。对退出土地整理后，积极发展适度规模经营，培育新型职业农民；引入社会资本，如食行生鲜、苏州硒谷科技等农业龙头企业，加快农业产业化步伐；探索农业企业+合作社+农户模式，发展生态、特色、高效农业。

二是探索有偿退出土地收益分配机制。完善退出土地后的社区股份合作社改革机制，探索农村型股份合作社向社区型转型的新路径，确保农户从社区股份合作社获取长期稳定的土地收益。建立法定程序公开、民主监督完善、收益专款专用的分配机制，确保村集体将农户有偿退出土地经营后的净收益配置给本村集体经济组织成员。

三是实施有偿退出土地空间优化配置。充分合理利用退出土地后建设用地规模和空间资源，按照三优三保原则优化建设用地空间布局、优化农业用地布局、优化镇村居住地布局，促进土地空间优化配置、土地资源集约利用、生态环境优化提升和经济社会健康发展。

启示

1.农村土地承包经营权退出机制的建立，是在现有制度框架内进行的改革探索。

目前，我国农村土地承包经营权退出面临的制度问题，主要是建立社会主义市场经济体制，要求建立与之相适应的经济制度，尤其是财产制度和市场制度。而集体经济的模糊特征与共有属性，在一定程度上排斥了成员个体对集体资产份额的分割和所有，阻碍财产权利的自由转让。近年来，苏州市农村不断推出改革举措，逐步理清和解决集体产权归属不清、边界不明、成员资格不定以及成员权与用益物权不衔接等方面的制度约束问题，为虎丘区率先进入农村土地承包经营权有偿退出试点落地创造了良好的条件。由于是在现有制度框架内进行的改革，震动小，风险低，受到农户的普遍支持。调研走访表明，虎丘区符合条件的农户，75.5%表示愿意退出土地承包经营权，并且建议政府尽快实施，让农户尽早享受社会保障，20%持无所谓意见，2.7%选择不愿意退出，1.9%未作选项。76%的人员表示此项改革兼顾了人民群众的现实利益和长远利益。

虎丘区依托多年改革发展的积累，建立了财政支持体系，为土地承包经营权退出提供资金支持，将改革目标设定在建立土地、住房、社保紧密相联的退地保障机制上，探索了一整套适合本地情况的政策措施。实践中尊重农户个人意愿，充分考虑不同农户群体的诉求，合理分类制定实施办法，形成了具有鲜明苏州特色的改革模式，尤其是为突破农村社会保障供给不足、缺乏补偿土地承包权的必要资金等现实约束上提供了苏州样本。

3.承包土地是农民的重要财产，土地承包经营权的退出涉及广大农民群众的切身利益，必须在尊重农民意愿的前提下开展试点。

倾听农户心愿心声，准确把握农户意愿意见，让农户真正成为改革的参与者，是虎丘区农村土地承包经营权退出改革试点能够稳步推进，并获得成功的秘籍所在。坚定的改革信心和探索创新的勇气，源于对农户意愿的清晰了解；分类施策、因地推进的提出，源于对农户现状的准确把握；双地联动、搬迁补偿办法的选择，源于对农户意愿的清晰掌控。

实践表明，三类人员对改革最为支持，一类是养老年龄段的人员；一类是主要成员数量多的家庭；还有一类是主要居住在城镇、有稳定非农业收入来源的农户。持不愿意退出意见的农户，大多家庭主要收入来源土地经营且收入较高，退地后生活质量预期较差。正因为有强烈的群众意愿和解决问题的扎实行动，才能瞄着问题出真招出实招，实现统筹兼顾、综合平衡，突破一些过去认为不可能突破的关口，解决一些多年来想解决但一直没有很好解决的问题，从而使改革取得重大进展。