基于竞争性磋商的医疗器械采购方案实施与探讨*

曹 扬 霍 刚* 邹庆辉 周泉志 陆建雄 严 昂

随着科技发展和社会进步，医院信息化程度日渐提高，医疗设备日益精密复杂。大型综合医院担负着临床诊治、医学科研和教学工作，其软件和硬件配置水平是保持医院领先地位的核心组成部分；不断地更新和采购先进设备，加快医疗设备的引入是医院取得优势、加快发展的必由之路[1-2]。对于现代医学，医疗设备尤其是大型医疗设备在医院发展中所占比重越来越大，具有不可替代的作用，是医院现代化的一个重要标志，也是教学医院不断提高科研和教学质量的先决条件。因此，采购到符合采购人需求的大型医疗设备，决定着医院的医学技术水平和发展[3-4]。本研究通过分析大型复杂性医疗装备采购市场特点，探讨基于竞争性磋商采购方式的可行性和具体流程。

1 医疗设备采购现状

(1)医疗设备采购通常采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判和单一来源等方式进行。公立医院作为政府采购的主体，其所需的高端医疗设备，具有专业性强，供应商有限，供需间信息不对称等特点。采购人的采购需求，既要满足自身采购要求，还不能使技术参数带有限制、排斥潜在投标人或者投标人的内容，同时必须保证招标活动正常进行[5-7]。

(2)为推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作，适应竞争不充分的科研项目等特殊类型项目采购的需要，财政部2014年根据《中华人民共和国政府采购法(2014)》第二十六条规定，认定竞争性磋商作为政府采购的第六种采购方式[8]。

(3)在以往竞争性谈判采购过程中，满足采购文件实质性要求的情况下，常以最低报价作为确定供应商的通行法则。招标投标制度实行多年，充分反映出制度的设计侧重于市场竞争，追求的是给予所有潜在投标人平等参与权，与西方发达国家赋予采购人确定采购需求的权力的采购制度有一定差距[9-11]。

(4)公共采购的目的是“物有所值”，政府采购制度应将经济性和技术性置于首要地位，不应无限制无条件的进行竞争，过度竞争的采购思路也不符合物有所值宗旨[12]。因此，竞争性磋商办法在政府采购领域确立“综合评分法”地位，限定价格权值(价格因素所占比重)，表面上看是对“价低者得”惯例的颠覆，实质上是为政府获取更优质服务建立制度保障。

2 竞争性磋商概述

2014年底，财政部行使法律赋予的权力，认定竞争性磋商作为政府采购第六种采购方式。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)[13]规定，符合如下情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购。①政府购买服务项目；②技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；③因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；④市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；⑤按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

竞争性磋商采购方式带来一些新的理念，明确采购需求是采购人的权利，报价竞争是供应商的权利。采购人能够详细描述采购需求的项目，在采购活动开始前，采购人必须提出明确的采购需求；采购人无法详细描述清楚采购需求的项目，采购人从参与采购活动的供应商提供的设计方案和解决方案中获得采购需求。

3 竞争性磋商采购系统构建

3.1 竞争性磋商程序

根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》相关规定，竞争性磋商遵循下列基本程序进行。

(1)编制磋商文件及磋商文件发售。磋商文件应当包括供应商资格条件、采购邀请、采购预算、采购需求、政府采购政策要求、评审程序、评审方法及标准、报价要求、响应文件编制要求、保证金、磋商过程中可能实质性变动的内容、响应文件提交的截止时间、开启时间及地点以及合同草案条款等。

(2)征集供应商。竞争性磋商通过发布采购公告外，从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式，邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。

(3)磋商文件的澄清或修改。在提交首次响应文件截止之日前，采购人对已发出的磋商文件可进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容作为磋商文件的组成部分。而澄清或修改的内容如果影响响应文件编制的，采购人应在提交首次响应文件截止时间至少5日之前，以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商；如果不足5日的，采购人应顺延提交响应文件的截止时间。

(4)成立磋商小组。磋商小组由采购人代表和评审专家共3人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于磋商小组成员总数的2/3。评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。对于特定以及情况特殊、通过随机方式难以确定合适的评审专家的项目，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。

(5)磋商与响应文件评审。采购人应按照磋商文件规定组织响应文件的接收和开启，磋商小组对响应文件进行两阶段评审，竞争性磋商采购流程如图1所示。

3.2 医疗器械采购的竞争性磋商应用

适用于竞争性磋商范围的主要是部分技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求，和市场竞争不充分的科研项目的医疗设备、工程或信息系统项目。

图1 竞争性磋商采购流程图

复杂医疗工程项目采用竞争性磋商采购方式，采购人可通过采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款的实质性变动和供应商的重新响应，经过磋商程序逐步地调整和明确采购需求，控制磋商节奏，淘汰不合格供应商，最终达到获得采购需求和报价之目的。上海交通大学医学院附属仁济医院复合手术室建设工程、北京市卫生计生委人力资源管理系统运维项目、上海健康医学院云医疗实验室建设等以需求为主导的医疗工程或信息系统项目，均采用了竞争性磋商采购方式。基于此类复杂医疗项目的竞争性磋商在应用中要求：①采购人通过确认参数的过程，使对采购标的的认识得到统一，技术状态被确立与细化，不需要花费过多的时间进行调研；②采购人在确定采购需求时还可吸纳社会咨询机构意见，还需进行“市场测试”，即广泛征询供应商意见，了解市场反映，不再有采购人与供应商之间所谓的“防火墙”；③除采购人和评审专家有书面推荐邀请供应商外，评审专家更多的作用是在磋商和评审，体现责任主体清晰，层次分工明确；④越是技术复杂的项目，确定采购需求的风险越大，而采用竞争性磋商采购的优点越突出。

针对市场竞争不充分的医疗科研项目，竞争性磋商采购并未强调给予所有潜在供应商平等参与权，相反，非公开竞争在许多情形下可能对提高采购效率、减少争议、节省采购成本以及选择优秀的供应商更为恰当。如中国医学科学院北京协和医院大型医疗设备维保服务项目，上海市质子重离子医院医疗相关设备维护服务项目等供应商较少、市场竞争不充分的医疗项目。因此，竞争性磋商采购，采购人可以根据采购项目特点和市场情况，通过发布公告、从供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式征集邀请供应商，减少了围标、串标的机率，压缩形式上竞争的水分，造就实质性竞争的氛围，让供应商适应采购需求，而不是采购需求迁就供应商。

4 竞争性磋商采购优势

(1)操作层面主要优势在于采购人的采购需求更为明确，采购需求包括供应商的资格条件、技术要求、合同主要条款以及选择成交供应商的标准。竞争性磋商在采购的重要节点，给予采购人充分的权力，如供应商的来源可以通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取、采购人和评审专家分别书面推荐邀请不少于3家符合相应资格的供应商参与竞争性磋商采购活动。

(2)对部分医疗设备采购，采购人确定采购需求有困难，无法详细描述清楚采购需求的项目，竞争性磋商在制度设计上改变了采购人拟定采购需求非专业性以及采购人与少数供应商交流、咨询而确定采购需求的现状，变为采购人参与，磋商小组通过磋商程序逐步地调整和明确采购需求，淘汰不合格供应商，最终从供应商提供的设计方案和解决方案中获得采购需求和报价。采购人与供应商在磋商中沟通交流，拉近了供应商与采购人的距离，避免了为回避争议，不得以降低技术参数要求，或参数中性化的做法，体现了对采购人负责，实现采购的“物有所值”。

(3)对磋商小组中专家的来源，随机方式难以确定合适的评审专家以及特殊项目的专家，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。解决了评审专家良莠不齐问题，采购人可以真正的请到“专家”来参加磋商谈判活动，而不是请几个忙于资格审查或形式上的专家；对采购人有经验、有能力确定采购需求的项目，可对符合采购需求的供应商就报价进行磋商，回避了招标投标不能就实质性问题进行谈判的法律限制。

(4)竞争性磋商采用综合评分法，可综合评价供应商及其提供的采购标的物以及最后报价的优劣，改变竞争性谈判最低价成交易引发供应商恶意低价竞争的情形，表面上看是对“价低者得”惯例的颠覆，实质上是为采购人获取“物有所值”建立制度保障。竞争性磋商对市场竞争不充分的科研项目，在磋商过程中供应商可以为两家，解决了供应商不足3家，又不具备单一来源采购条件的现实难题。可以说竞争性磋商集公开招标、邀请招标及竞争性谈判几种采购方式的优点于一身，但竞争性磋商所需时间可能比招标采购方式的评标时间长，程序也复杂。

5 结语

竞争性产品的医疗装备采购如果完全依靠市场机制，将不仅不能有效配置资源，甚至可能出现医疗装备价格严重偏离产品价值的现象。竞争性磋商采购带来的是更务实的采购理念，是落实“推动采购管理从程序导向型向结果导向型重大变革”的举措，选择适当的采购方式，实现采购的“物有所值”，使得政府在购买服务、政府与社会资本合作、扶持科技创新和技术复杂的专用设备等项目采购中，具有较高的可操作性和适用性。