地方政府融资平台模式研究

戎天美

关键词：地方融资平台;融资渠道;信用平台

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2018年12月18日

一、引言

地方政府融资平台产生的根本原因是地方政府财权与事权的不匹配。地方政府既要提供公共服务与基础设施建设，又要推进新型城镇化与工业现代化的同步发展，分税制改革、营改增等又将财权不断收归中央，这导致地方政府财政支出责任不匹配。为确保各项考核通过及政府责任履行，必然要绕过相关法律及规章解决政府融资问题，地方政府融资平台应运而生。地方政府融资平台融资具有两个特点：一是政府担保，易获得银行贷款及城投债的发行;二是融资平台的担保性质，实际上形成地方政府的隐形债务。

二、地方融资平台的主要内容及模式

（一）地方政府融资平台含义。地方政府融资平台是“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性項目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，以及行业性投资公司等”。2010年5月26日，国务院开始从核实处理融资平台公司债务、职能划分、放贷管理及违规担保承诺等方面部署加强地方政府融资平台公司管理。

（二）地方政府融资平台的资金来源及流向

1、地方融资平台的资金来源。注册资金来源：一是地方政府的存量资产注入融资平台;二是以国债资金或财政资金拨付等方式注入融资平台;三是将地方政府的土地储备、增值后，将增值部分注入融资平台;四是税收返还及规费注入。

2、地方融资平台的融资方式。一是银行贷款融资。资金主要来源于政策性银行和商业银行贷款，2010年银行贷款融资占融资总量的79%，2013年下降至59.59%;二是发行债券。数据显示，2013年发行债券占地方政府债务的10.32%，其中地方政府债券 3.71%、企业债券4.93%、中期票据1.08%、短期融资券0.2%;三是信托融资。股权信托指信托公司运用信托资金对目标企业进行股权投资。2013年，政府债务中信托融资占比7.97%;四是其他融资，包括BT、BOT等，2013年BT占政府债务比重达到8.25%，证券、保险业和其他金融机构融资占1.88%，国债、外债等财政转贷占1.7%，融资租赁占1.3%，集资占0.45%等。

3、地方融资平台资金流向。一是市政建设，2013年市政建设投资58，030.64亿元，占地方政府债务的34.64%。二是交通运输，2013年40，927.37亿元，占比24.43%。三是土地收储18，792.06亿元，占比11.22%;教科文卫及保障性住房合计20，673.4亿元，占比12.35%。四是农林水利、生态建设与环境保护9，974.31亿元，占比5.95%。五是化解地方金融风险1，109.69亿元，占比1.15%。六是工业能源2，292.56亿元，占比1.37%;其他16，818.13亿元，占比10.04%。

（三）地方政府融资平台存在的问题。地方政府融资平台存在的问题包括：一是融资规模大、规模增长过快，同时又存在融资需求大，但资金供给少的矛盾;二是融资主体多元化，投融资平台数量多，易产生多元化风险与市场风险;三是资金来源主要是银行贷款，易产生系统性金融风险;四是非常规融资途径激增，易形成隐性风险;五是资金主要流向是市政建设及交通运输，易产生收入风险和流动性风险;六是融资成本上升，债务负担重，融资的抵押难，担保力度有限，融资效率低，市、县分支行一般只有贷前调查、贷后管理两个权限，贷款审批期限一般在20天左右，长的要2～3个月，贷款投放有时错过了企业生产、经营的融资旺季;七是成本高。小微企业银行融资成本一般由银行机构利费、抵押评估登记机构收费、担保机构收费等几部分组成。中小企业银行贷款的成本达13%左右，如果再加上一些软性支出，融资成本更高，有的甚至接近或高出民间融资成本，易产生违约风险和道德风险;八是债务结构区域不平衡，易产生区域性风险。

（四）国外地方融资平台主要模式

1、美国模式。美国地方政府融资需求主要是通过发行市政债券的方式予以解决。市政债券的发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体。各发行主体中的比例划分为：50%市政债为政府发行，47%的市政债归授权机构发行，债券使用机构发行量约占3%。美国地方政府融资平台的投资主体包括银行、保险公司、基金和个人投资者，其中，基金公司及家庭投资者约占75%。美国政府融资平台的债券具有三个特点：一是借助政府不完全担保和盈余现金流支持市政债发行;二是通过金融担保及保险公司的参与增加市政债的信用等级;三是利用低息或免税等优惠政策进行低利率成本融资。

2、英国模式。英国地方政府融资平台主要是通过公私合作，构建“合伙制的英国”，提高公共投资管理水平并拓展融资渠道，进而吸纳私人投资以保证公共资源与服务的有效供给。英国公共品服务融资平台主要有三种类型：一是通过产权转移，将公共资源引入到国家资本，或是直接将产权出售给个人，将控制权转移，进而实现公共服务的有效供给;二是通过私人优先股权，通过政府采购的方式，以契约为合作方式，向私人部门购买公共服务，达到有效提高公共服务供给的目标;三是将公共服务转为公私合作，或是直接出售公共服务，将私人部门高效的管理效率与成功经验引入公共管理理，充分挖掘政府与私人部门的商业价值与发展潜力。

三、地方融资平台政策建议

（一）设立担保平台。担保平台是该模式中的核心。以“政策性机构、商业化运作”为市场定位，确保担保公司按市场化原则独立决策，独立运作，自主开展业务。政府加大对担保机构的投入的同时积极引导民间资本建立担保机构。

（二）搭建融资平台。地方政府融资平台承担着借款主体与贷款主体双重身份。要对借款企业的各项资格进行审查、监督，负责统借统还，通过委托代理银行，从银行借来资金，发放到企业，再将收上来的贷款本息归还给银行。支持中小企业服务中心成为中小微企业的融资平台，或与国有资产经营公司联合组建。

（三）构建信用平台。利用企业家协会作为信用平台，通过协会内企业之间的互助、互保与互选，起到组织增信的作用。组建信用促进会，构建信用联盟。充分发挥信用促进会作用，加强中小企业信用建设。开展对中小企业产业分类，资质认定，信用信息征集和信用等级评价，建立企业信用等级系统，帮助企业提升信用意识，改善信用状况，提升信用水平，防范和化解金融风险，提高企业整体素质和综合竞争力，促进融资平台持续快速健康的发展。

（四）建立中小微企业发展专项资金。地方政府每年从财政预算中新增一定额度，设立市级中小微企业发展专项资金，支持和鼓励重点产业、重点企业和重点项目。加大对企业技术改造项目的资金支持力度，积极申报专项资金支持和技术改造专项资金支持。加大股份制商業银行引进和支持的力度，充分利用其门槛相对较低、手续相对简单、放款及时的优势为企业提供专业化的金融服务。

（五）拓宽直接融资渠道。扩大企业集合票据、集合债券、短期融资券发行规模，积极稳妥发展私募股权投资和创业投资等融资工具，进一步推进设备租赁融资等融资方式。积极支持企业上市直接融资，政府对企业前期改制费用进行补贴和奖励，解决企业因重组改制造成未分配利润转增股本税收缓缴问题，减免资产整合过程中涉及的土地、房产等相关税费，有效降低企业上市成本。

（六）规范发展民间借贷市场。鼓励发展小额贷款公司，为企业解决应急资金问题。尽快在法律层面明确正常民间借贷和非法金融活动的界限，对正常民间借贷予以法律上的保护。在此基础上，可尝试实行民间融资的供需双方实行登记备案制。引导典当行、旧物行、中介公司等民间借贷机构向小额贷款公司和财务公司转化，逐步将民间借贷机构纳入由政府专设的具有专业管理能力的机构统一规范管理，从而引导更多民间闲置资本进入规范化的融资市场，实现民间借贷行为的阳光化、规范化和专业化。

主要参考文献：

[1]张睿.地方政府融资平台研究[J].中国产业，2011（6）.

[2]陈伟，陈赟.地方政府投融资平台快速发展的原因及风险防范[J].地方财政研究，2011（8）.

[3]祁永忠，栾彦.地方政府融资平台风险及其治理[J].理论探索，2012（2）.

[4]杨明基主编.新编经济金融词典[M].中国金融出版社，2015.