玉溪市城镇化的现状、问题与对策

(玉溪市经济信息研究中心，云南 玉溪 653100)

玉溪市位于云南省中部，距省会昆明约88公里，是滇中城市群的重要组成部分，也是中国内地通往东南亚的昆河、昆曼高速公路以及泛亚铁路东线、中线等区域性国际大通道交汇之地。区位优势成为玉溪发展的重要助力，加速了玉溪的城镇化步伐。2018年，玉溪市常住人口城镇化率达到51.88%(1)玉溪市统计局.玉溪市2018年国民经济和社会发展统计公报[R/OL].玉溪市统计局网站，(2019-03-12)[2019-05-06].http://xxgk.yuxi.gov.cn/yxszfxxgk/tjgb/20190312/1025161.html.本文相关数据多次出现时，仅在第一次进行标注，特此说明。，已跨越城镇化由量增到质变的重要临界点(即城镇化率50%)。在此形势下，对玉溪市城镇化的现状与问题进行分析，提出相应的对策，具有重要现实意义。

一、玉溪市城镇化建设现状

第一，城镇化水平不断提升。从2013年到2018年，玉溪市常住人口城镇化率由44.1%提高到51.88%，户籍人口城镇化率由33.8%提高到40%，城镇人口由103.2万人提高到123.8万人(2)以上数据分别参见：玉溪市统计局.玉溪统计年鉴2013[R].玉溪市统计局，2014；玉溪市统计局.玉溪市2018年国民经济和社会发展统计公报[R/OL].溪市统计局网站，(2019-03-12)[2019-05-06].http://xxgk.yuxi.gov.cn/yxszfxxgk/tjgb/20190312/1025161.html.。

第二，城镇空间格局基本确立。城市北进东拓、产业轴带聚集，初步构建了以红塔区、江川区为核心，以易门县—峨山县—红塔区—江川区—通海县—华宁县为东西发展轴，红塔区—峨山县—新平县—元江县为南北发展轴，特色镇、重点镇为节点的“一核两轴、多节点”城镇空间格局。江川完成撤县设区，澄江、通海正积极推进撤县设市(区)，城市规模不断扩大。

第三，农业人口市民化深入推进。深化户籍制度改革，基本实现农业转移人口以及其他常住人口落户城镇“零门槛”，从2011年至2017年累计转户45.8万人(3)45.8万人为根据玉溪市统计局发布的2011～2017年《玉溪市统计年鉴》相关数据累加值。。推动基本公共服务均等化，公共服务保障不断完善，转户居民基本公共服务全面落实，居住证制度全面推进，持居住证者享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生、公共文化等14项基本公共服务，与居住年限等条件相挂钩的公共服务机制基本建立。

第四，城市建设不断加快。昆玉电气化铁路建成通车，玉磨铁路建设顺利推进，轨道交通覆盖率进一步提高。武易高速玉溪段、晋红高速、昆明东南绕城高速宜良至澄江段建成通车，江通、澄川、大戛、元蔓、弥玉、玉楚等高速公路快速推进建设，高速公路网覆盖更加广泛。航空网建设取得新突破，江川森林防火直升机场投入使用，江川通用机场启动建设。到2018年，建成投产风电场6座、太阳能光伏电站7座，新建和改造220千伏变电站3座，建成投产110千伏变电站10座，建成成品油输送管道178公里，天然气管网覆盖6个县区，建成投产电动汽车充电站6座，水源工程网、城镇供水网和污水处理网不断完善，移动通信基站增加到1.4万座，通信光缆线路发展到5.4万公里，全市267个社区和435个行政村实现光纤宽带和4G网络全覆盖，基础设施更加完善(4)玉溪市发展和改革委员会：《〈玉溪市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉实施情况中期评估报告》(文件尚未发布)，2018年12月。。

第五，城市功能和形象不断提升。获得中国十佳休闲生态宜居城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家节水型城市称号，被列为全国城市设计和“城市双修”试点城市，争创文明城市，科教创新城建设顺利推进，医养中心、体育运动中心项目快速推进，城市功能日益完善，城乡环境持续改善，市民素质大幅提高，城市形象不断提升。

二、玉溪市城镇化面临的问题

第一，城镇化整体水平偏低。2018年，玉溪市常住人口城镇化率(51.88%)低于全国水平(59.58%(5)国家统计局.中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报[R].国家统计局网站，(2019-02-29)[2019-04-26].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html.)7.7个百分点，低于昆明(65.6%(6)昆明市统计局.2018昆明市国民经济和社会发展统计公报[R].昆明市统计局网站，(2019-05-10)[2019-05-18].http://tjj.km.gov.cn/c/2019-05-10/3005977.shtml.)13.72个百分点，高于全省平均水平(48.04%(7)云南省发展和改革委员会：《云南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中期评估报告》(文件尚未发布)，2018年12月。)3.84个百分点，从总体规模来看，全市城镇人口123.8万人，城镇人口规模总体偏小，城镇吸纳人口能力偏弱，城市发展水平与经济发展水平不协调。

第二，城镇产业支撑能力不足。2018年玉溪市实现国民生产总值1 493.0亿元，第一、二、三产业增加值分别为149.5亿元、766.4亿元、577.2亿元，三次产业比重为10.0∶51.3∶38.7(8)玉溪市统计局.玉溪市2018年国民经济和社会发展统计公报[R/OL].玉溪市统计局网站，(2019-03-12)[2019-05-06].http://xxgk.yuxi.gov.cn/yxszfxxgk/tjgb/20190312/1025161.html.，吸纳劳动力较多的三产业发展滞后于二产业，加之园区分布零散，规模面积偏小，企业的集中度不高，产业集聚效应发挥不够，产城融合发展较弱，导致城镇对农村富余劳动力的吸纳能力不强。

第三，进城务工人员市民化难度大。2018年玉溪市户籍人口城镇化率40%，低于常住人口城镇化率(51.88%)11.88个百分点，进城务工人员难以落户扎根城市。众多进城务工人员就业状况、收入水平和受教育水准等，与现在城市发展的实际要求还较大的差距，而传统的城市建设方式在向发达城市看齐和赶超的心理驱使下，对城市面貌高度重视，城市面貌上几乎可以和发达城市相媲美，公共服务供给水平也大幅度提高，对城市的形象在各方面提出了更高要求，城市包容性也就越来越差，进城务工人员寻找生存和居住空间的成本加大，造成了城市难以吸纳农业人口落户。

第四，城镇管理效应不高。城市精细管理和服务弱于城市建设，城市管理理念滞后，城市治理偏重集中整治，而忽视引导、疏导和服务的长效机制，交通拥堵、环境污染问题加剧，基本公共服务总体供给能力不足，城市管理运行效率不高。

第五，配套体制机制不完善。土地财政和负债扩张的政府主导型城镇投资模式难以持续，现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化了已经形成的城乡利益失衡格局，阻碍着城镇化的健康发展。

三、推进高质量新型城镇化

玉溪市城镇化已进入由速度型向质量型转变的重要发展阶段，应当抓住这一关键时期，清醒认识玉溪实际市情和未来发展趋势，站在以人民为本、以发展为中心的角度，充分发挥城镇化的集聚效应，推动增长方式的转变，增加就业岗位，完善公共服务体系，推进高质量新型城镇化。

第一，以大带小，优化城镇布局形态。不断优化城镇布局，通过不同规模和不同发展水平的城镇格局，来适应人口结构的变化及城市空间结构的调整。

一是强化红塔区的中心地位。红塔区作为中心城区，人口密度高，有更多的服务业需求，服务业有强大的规模效益。提升红塔区高端城市综合服务功能，建设区域性交通枢纽和物流体系，同时培育工业结构的高新化和扩散能力，有利于完善城市功能，增强红塔区中心城市辐射带动力，形成玉溪发展的强大引擎。

二是构建核心区域。以红塔区为中心，先行先试推进江川区、澄江县与红塔区的融合发展，共同构成核心区域。红塔区作为玉溪的中心城市，已经成长得足够强大，有能力带动周边县区发展，而江川县地缘接近，澄江县城及特色小镇成长迅速，也有足够的能力与红塔区融合发展。以上三县区融合发展的条件成熟，建立以红塔区为中心城市的发展协调推进机制，形成玉溪的核心区域，增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，发挥规模效应和辐射带动作用。

三是加快县城发展。充分发挥县城在沟通城乡中的桥梁和纽带作用，依托处于全县中心区域、生活成本和就业成本相对较低的优势，结合区域产业发展方向，加强与周边城镇的产业分工协作，提高产业支撑能力。发挥好县城在吸纳农业转移人口和产业发展中的作用，提高公共服务品质，加快县域中心城镇发展为小城市，促进人口就地就近城镇化。

四是推进特色小镇发展。逐年挖掘精品特色小镇，强化特色小镇的产业培育，构筑产业支撑体系，完善公共服务设施，优化功能结构，实现集约化发展，促进人口和产业集聚，形成农村地区城镇化的重要空间载体。特色小镇以外的集镇，加强基础教育、医疗卫生、社会保障、商贸流通服务和支农服务等功能完善，加强与县城和周边镇、村之间的设施网络建设，吸引农民进入集镇。

第二，推动产业现代化，增加就业岗位。把握新一轮产业革命、数字经济带来的重大机遇，分类引导产业布局，引导中心城市及核心区域产业高端化发展，大力发展现代服务业，发挥在产业选择和人才引进上的优势，提升经济密度，强化创新驱动，做优产业集群，拓展产业发展新空间，形成以高端制造业、生活性服务业为主的产业结构。引导县城、集镇发挥要素成本低的优势，夯实制造业基础，增强承接产业转移能力，推动制造业特色化、差异化发展。引导资金等各项要素流向实体经济，加大财政税收补贴对企业创新的激励，发展多层次金融服务体系，让资金能有效地配置到激励企业创新的需求上，服务于实体经济，着力壮大实体经济，推进工业及现代服务业技术创新活动，提升产业竞争力。供需两侧同时发力，着力解决好培育促进消费、扩大有效产品供给等问题，提高全要素生产率和潜在增长率，不断增加就业岗位。

第三，降低成本，加速人口城市化。降低农业转移人口市民化成本，认清当前城市存量农业转移人口的就业状况、收入水平和受教育水准等与现在的城市发展的实际要求还有较大的差距的实际，发挥城市的优势，加大投入力度，创造和规划出与农业转移人口收入和生活实际状况相对契合的城镇发展空间，配置适合他们收入能力能够承担的教育、医疗、住房环境，解决他们的就业问题、居住问题和公共服务问题。完善农业转移人口市民化的成本分担和利益协调机制，全面深化户籍制度及配套改革，完善城乡建设用地增减挂钩、人地钱挂钩机制及相关配套政策，加快城乡基本公共服务均等化，并逐步与户籍制度并轨，实现基本公共服务城镇常住人口全覆盖，使他们能把根逐步落在城市，从农村彻底转移出来。降低资源成本，统筹协调城镇化与资源环境的关系，坚持生态优先、绿色发展，全面推进节能、节水、节地、节材工作，大幅降低城镇化进程中的资源消耗和“三废”排放，提高资源配置和土地利用效率。

第四，坚持以人为中心，创新社会治理。坚持以人为中心的城市治理思想，创新城市治理理念，增加城市包容性，从有利于方便群众生产生活，有利于增加就业岗位的角度，变集中整治转变为通融、疏导的长效机制，制定多元化的更符合玉溪实际的城市治理措施办法。注重城市治理的科学化、精细化、智能化，把精细化要求贯穿城市规划、建设、管理、执法等城市工作各个环节，覆盖城市空间的各个区域，体现在时时刻刻，涵盖游客、就业人口等各类人群。善于运用互联网技术和信息化手段治理城市，提高城市治理智能化水平，不断完善城市综合管理体系。

第五，完善城乡融合发展体制机制。实行新型城镇化与乡村振兴联动，加快农村承包土地和宅基地“三权分置”改革，完善进城落户农民农村“三权”自愿有偿退出机制和资本化途径，构建城乡统一的户籍登记、土地管理、就业管理、社会保障制度等社会治理体系，促进城乡要素、产业、居民、社会和生态全面融合，使城市与乡村成为一个相互依存、相互融合、互促共荣的共同体。