基于乡村治理逻辑的农村宅基地改革制度表达

新修改的《土地管理法》出台，标志着我国农村宅基地改革进入新的阶段。新《土地管理法》的内容表明，宅基地改革试点尚未达到最初的目标定位，各试点地区普遍存在措施保守的现象。继续推进农村宅基地改革，应当按照优化乡村治理的内在逻辑，消除一户多宅、违法占地等引发农村空心化现象的因素，通过完善村庄规划，提高土地使用效率，并结合农村人口城市化和乡村振兴的现实要求，重塑我国宅基地权利结构，实现农村宅基地和房屋的市场化流转。宅基地改革必须保障进城定居农民的土地财产权和集体经济组织成员权，可借鉴当年承包地改革的经验，一次性解决宅基地分配问题，从而实现乡村的长治久安和经济社会繁荣。

中共中央十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”的社会治理目标，提出“推进乡村治理体系创新，就要进一步深化乡村社会治理体制改革，提高乡村治理资源整合度”。乡村治理是我国社会治理现代化的重要组成部分，但影响我国乡村社会治理的因素众多，而农村土地制度的设计和改革是极为重要的因素。农村宅基地改革关系我国集体建设用地入市交易的成败，关系国家、集体和个人之间利益的分配，关系我国广大农村社会治理的和谐有序。因此，本文以改善和优化乡村治理的基本逻辑作为出发点和归宿点，结合我国城市化和工业化发展进程的现实要求，剖析我国现行《土地管理法》等立法的得失，探讨如何进行农村宅基地制度设计，在保障农民居住权的同时，实现农村土地房屋资产的合理流动。

一、农村宅基地改革的重要目标在于改善乡村治理

我国宅基地的基本制度，奠基于20世纪60年代人民公社初期。中华人民共和国成立以后，我国开展了从互助组、初级社、高级社到人民公社的集体化运动，农民私人所有的土地全部归集体所有和使用，唯一例外的就是农村宅基地和宅基地上的建筑物。1962年《农村人民公社工作条例》和1963年《中共中央关于对各地社员宅基地问题作一些补充的通知》，确立了我国宅基地制度的基本内容：宅基地所有权归集体，但由农民无偿使用，任何个人不得对其进行买卖，农民对其宅基地上面的房屋享有所有权，在一定条件下农民有权对宅基地上的房屋进行买卖和租赁，农户建房可以向集体申请宅基地。这两个有关农村宅基地的文件虽然历经半个世纪，但其所确立的宅基地所有权和使用权“两权分离”原则，以及宅基地限制买卖、租赁等制度，仍然构成我国现行宅基地制度的核心内容。这种农村宅基地制度，在我国城乡一体化建设以及快速工业化和城镇化发展时期，已经与乡村治理的要求存在脱节，因此有必要对现行宅基地制度进行改革。农村宅基地制度不适应乡村治理要求，主要体现在以下方面。

（一）农村宅基地空心化现象严重

我国宅基地制度设计的初衷，是把宅基地作为农村居民建房使用的社会公共福利。在1998年之前，我国对宅基地的管理并没有进行规范，而是由各集体经济组织自行审批建房，也没有确立一户一宅的宅基地使用原则。这导致一户多宅现象普遍存在，超面积超标准使用宅基地建房也屡见不鲜。随着我国城市化进程的加快，大量农村劳动力长期进城务工，导致大量农村房屋长期处于空置状态。而宅基地和房屋又仅能在集体经济组织范围内进行流转，集体经济组织内部很难找到符合条件的受让人，农民住宅流转受到较大限制。［1］同时，举家进城定居农民不愿意以超低价格出让房屋和宅基地，而宁可让房屋任凭风吹雨打自然损坏。再加上我国农村集体经济组织成员身份往往与户籍相挂钩，已经定居城镇的农民为了维持集体经济组织成员身份，不愿意将户口迁入实际定居的城镇，这又进一步加剧了农村宅基地和房屋空置的现象。这种制度设计导致了农村空闲住宅大量存在，占用了大量的农村宅基地，既造成农村宅基地的空心化，也导致大量宅基地使用效率低下。农村宅基地空心化，与严格受限的宅基地和农民房屋交易有关，也与农村集体经济组织成员身份的标准紧密相连。

（二）现行宅基地制度成为我国农民市民化的障碍

伴随着工业化而产生的城市化，农村人口不断减少，这是任何一个国家工业化和城市化过程中必然发生的现象。自从我国20世纪90年代开始大规模工业化和城市化以来，农村人口的绝对数量和占比不断下降。据国家统计局统计公报，2018年我国城镇常住人口数量为83137万人，比上一年增加1790万人；乡村常住人口56401万人，同比减少1260万人；2018年城镇化率59.58%，比上一年提高1.06%。城市拥有更为完善的公共服务系统，产业链分布结构更为合理，城市居民拥有更多的就业选择机会，对整个社会而言，同等资源的投入在城市地区能够产生更高的效益，能实现整个社会资源的更有效利用，这是城市相对于农村地区的优势所在。世界各国的历史已经证明了，一个城市的人口基数，与当地人均收入和人均产值呈正相关关系，一个国家的城市化程度是该国现代化水平的基本标志。可以说，农村居民的城市化，是解决农村地区存在的一系列问题的根本途径。

正因如此，中央政府近些年来采取各种措施来打破城乡户籍隔离，鼓励合适的农民定居城市。在我国外出务工农村人口群体中，有相当高比例的人口有举家在城市定居的意愿，却往往因为高昂的城市安家成本而难遂心愿。他们在城市有长期稳定的工作和收入，但却不足以支撑他们举家迁入城市定居。他们在农村仍然拥有土地和房屋，数量不多的承包地只能产生微薄收益。但是，现行的宅基地管理体制严重限制宅基地以及房屋交易，绝大部分地区宅基地和地上建筑房屋的正规交易价格远远不能弥补建房成本，农民无法通过处置农村的宅基地和房产，为进城定居提供财力支持。相当数量的农民因而被削弱了进城定居的能力，减缓了农村居民城市化的进程。

（三）宅基地和农民房屋的非商品化削弱了新型农业主体的融资能力

随着我国农村承包地流转的加快，一批新型农业经营主体不断发展壮大。这些新型农业主体中，家庭农场和农村种植大户成了农村新的经营主力军。家庭农场和种植大户由本地农民发展而来，生产经营目的十分明确，是农业经营主体中最可靠的力量。但是，这些家庭农场和种植大户缺乏资金积累，对生产经营资金具有强烈的需求，资金不足一直是制约他们生产规模化和采用先进农业生产设备技术的重要因素。然而，农业本身的低收益和高风险特点决定了农业用地不是良好的抵押担保物品，银行等金融机构往往不愿意接受承包地使用权作为抵押融资的担保物。在这种情况下，种植大户和家庭农场能够得到的只能是数量极为有限的政策性资金支持，而政府的政策性资金支持远远不能满足增加农业技术设备投入所需要的资金。这种情况下，如果能够适度的开放农民住房市场，而不要过度限制宅基地上面的房屋交易流转，宅基地上房屋就可以用作抵押担保物，从金融机构获得资金支持。我国虽然在部分地区进行了承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，但受制于流转范围的限制，抵押农房流转和处置难度很大，宅基地及其地上房屋的融资功能几乎丧失。这种农村宅基地产权制度安排，抑制了新型农业经营主体发展现代农业的能力，延缓了我国农业现代化进程。

（四）宅基地浪费与宅基地缺乏现象并存

我国一直对农村宅基地及其地上房屋的交易实行严格限制，实践中一般只允许在同一个集体经济组织成员之间进行流转。宅基地上的房屋不能出卖给其他集体经济组织成员，这种制度安排造成了宅基地浪费和宅基地缺乏并存的现象。在那些离城镇较远的农村地区，工商业经济不发达，历史上被征用的土地较少，占用宅基地发展工商业的情形不多，可用于建造房屋的宅基地数量多且价格低廉，无论是农村集体经济组织还是集体经济组织成员，都缺乏节约使用宅基地的观念。村庄规划不合理，不但超标准使用宅基地建房的现象普遍存在，一户一宅的政策也没有得到有效的贯彻执行。因为村庄规划布局杂乱无序，存在大量的空闲宅基地没有得到有效利用，由此导致宅基地浪费现象严重。但是，在城市的城中村和城镇近郊，因为城市急剧扩张，留给集体可以自由支配的宅基地所剩无几，甚至出现无宅基地可供分配的局面。城中村和城市近郊因为靠近城市，或者本身就在城市范围内，很少发生人口外流迁移现象，并且人口不断增加，这给集体宅基地的供给造成了巨大的压力，宅基地处于严重缺乏状态。这就形成了在距离相距不远的两个不同集体经济组织，有的大量宅基地处于闲置状态，有的用地十分紧张。因此，如果不进行宅基地制度改革，这些不同经济组织之间也无法进行土地调剂，造成急需的土地资源被大量浪费。要想改变这种现象，只有对宅基地制度进行根本性变革。

二、宅基地改革应当在总结试点经验教训的基础上推进

2013年十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，我国开始在局部地区开展了农村宅基地改革试点。2015年中共中央办公厅和国务院联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，选取33个县（市、区）进行土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试验。农村土地征收和集体经营性建设用地入市流转，从顶层制度设计方面完成了征地改革和集体经营性建设用地入市的整体框架，最终被2019年新的《土地管理法》固定下来。但是，宅基地改革情况却相对复杂，不少试点地区做法过于保守，没有形成一套可供全国复制的经验，尚未形成农村宅基地管理制度的顶层设计，新的《土地管理法》只是部分相对保守经验的总结。

（一）《土地管理法》对宅基地改革较为谨慎

在农村“三块地”改革试点中，宅基地改革的推进最为缓慢，这在新的《土地管理法》中的相关条款可以得到体现。新的《土地管理法》关于宅基地的修订部分，与修订之前的规定相比，除了将宅基地审批权从县级人民政府下放到乡级政府以外，新增了三处修改内容：（1）赋予县级人民政府采取措施保障农村村民实现户有所居。新的《土地管理法》规定：“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”（2）增加“允许进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地”条款。（3）鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。在这三点新增规定之中，除了“允许进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地”的内容明确具体外，县级人民政府可以采取何种具体措施保障农民户有所居仍然不清晰，集体组织和农民可以采取何种措施盘活闲置宅基地和闲置住宅含义不明。新的《土地管理法》对农村宅基地改革幅度比较小，存在条文规定语义不够清晰的问题，一方面说明宅基地改革的复杂性，另一方面也说明宅基地改革试点普遍保守和谨慎。

宅基地改革没有达到顶层制度设计目的，主要原因在于宅基地改革试点初期制定的目标过于保守，导致大部分地区宅基地改革出现了一些偏差。比较知名的宅基地改革“江西余江模式”“安徽金寨模式”“四川泸县模式”和“宁夏平罗模式”，整体上都比较保守。这些改革模式，在具体做法上各有不同，主要围绕着实现一户一宅和宅基地退出两方面进行展开。一户一宅的侧重点，在于消除历史上形成的一户多宅和宅基地上面废弃建筑物问题，对超标准超面积宅基地征收实行有偿使用，对已经在城镇定居的农民在自愿基础上通过补偿的方式让其退出宅基地。通过这些改革，试点地区基本上解决了历史遗留的一户多宅现象，增加了农村集体经济组织能够支配的宅基地的数量，减少了宅基地浪费现象。然而，被视为不需要政府投入的“余江模式”，宅基地流转范围限定在本集体经济组织内部，没有实现宅基地及其地上房屋跨集体经济组织进行流转，阻碍了宅基地物权效率的提升。［2］(P167)其他改革试点地区也基本如此，也没有对原有的宅基地权利结构进行重置，仍然沿袭宅基地所有权和宅基地使用权两权方式。这就导致了创新样本过少，没有形成面向未来的可复制的宅基地制度。

（二）重退出轻流转的指导思想导致试点地区普遍缺乏有效资金支持

先前进行的宅基地改革试点，普遍存在强化宅基地退出、增加农村集体经济组织可以直接支配宅基地数量的倾向。消除一户多宅现象，拆除废弃建筑物，鼓励进城定居农民有偿自愿放弃宅基地，实行宅基地集体收储，是大部分改革试点地区的核心内容。这些政策的实施，取得了一定的成效，有效地缓解了宅基地浪费严重的问题。鼓励进城定居农民退出宅基地，对在1998年实施一户一宅政策之前已经形成的一户多宅进行拆除补偿，这些工作都离不开财政资金的支持，对宅基地改革构成了巨大的资金压力。缺乏财政资金的支持，往往会影响宅基地改革的成效。如果全国各地全面铺开宅基地改革，同时又没有更好的制度设计，那么集体经济薄弱的农村地区将会很难承担起改革所需的资金。

全国宅基地改革成效比较显著的试点地区，往往有特殊的途径获得资金支持。安徽金寨是我国宅基地综合改革试点贫困县，享受了特殊的国家政策。特别是其中的宅基地集中复垦产生的新增建设用地指标，可以在全省范围内异地流通使用政策，使得安徽金寨县获得了50亿元的转移支付资金，宅基地复垦建设用地指标价格高达每亩40余万元。［3］(P19)金寨县的宅基地改革，主要得益于新增建设用地指标在全省范围内流通获得的移民支付资金。宁夏平罗县土地收储需要较大数额的资金支持，而平罗县“插花移民”安置资金，与当地的宅基地改革相配套，恰恰基本满足了土地收储所需要的资金支持。［4］(P10)江西余江虽然政府没有直接拨付额外资金用于宅基地改革，但有关退出的补偿经费由村集体经济组织筹集，这就导致了宅基地退出补偿价格偏低现象。余江县的宅基地改革补偿资金，其实还有县级土地财政的支持。对完全退出农村宅基地到县城定居的，可以以低价购买住房，这是余江县宅基地改革最重要的间接财力支持。［5］（P71）一方面缺乏必要的财政资金支持，另一方面又没有盘活农村宅基地市场，这种宅基地改革模式在经济欠发达地区很难顺利推进。

（三）大部分宅基地改革试点没有触及宅基地权利结构

宅基地改革不仅仅在于落实既有的法律政策，更要探索面向未来促进农村发展的新型宅基地制度安排。2018年中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”政策，就是面向未来重塑农村宅基地权利结构的重大制度变革。将宅基地所有权和使用权两权结构变成宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”方案，就是新的重大宅基地制度变革，为农民住房的出租、抵押和出让探索路径。

宅基地“三权分置”方案，来源于浙江省义乌市土地改革试点经验的总结。2015年，浙江省义乌市实施的宅基地改革方案，将原先存在的宅基地所有权和宅基地使用权“两权分离”制度，改成宅基地所有权、宅基地资格权和宅基地使用权“三权分置”制度。通过宅基地“三权分置”的重大制度变革，将原先农村宅基地使用中的身份内容抽离出来，单独设置宅基地资格权，使得宅基地使用权变成只有财产属性内容的土地权利，为宅基地使用权的流转创造合理的制度安排。浙江省义乌市以“三权分置”和土地流转为重要内容的宅基地改革，从根本上对农村宅基地制度进行重构，并且在抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出及宅基地收益等多方面进行了制度创新。浙江义乌试点模式盘活了宅基地这种农村主要的建设用地土地资产，增加了集体和农民的土地财产收益，实现了不同集体经济组织成员之间宅基地的流转，使宅基地的市场价值得到体现。这种做法既不需要政府财政资金投入，又有效盘活了农村宅基地资源。截至2017年，义乌市单纯就宅基地置换交易已发生5078宗，成交金额约20亿元，金融机构发放农民住房抵押贷款7029笔，贷款金额34.09亿元。［6］(P11)义乌市的宅基地改革能够取得如此成就，其基本前提就是进行了以“三权分置”为前提的宅基地权利结构的再造。

（四）市场因素不足难以形成农民房屋财产权流转的有效途径

2013年中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，要求建立规范的农村产权交易市场。其后的一系列中共中央和国务院文件，多次提出探索农民住房财产权抵押、担保、转让增加财产性收入渠道。不少改革试点地区因为担心农民土地房屋抵押物处置可能导致农民失地、失房、失去生活保障等社会问题，所以没有进行宅基地市场化流转的改革。或者虽然进行了农村宅基地使用权流转，但大部分试点地区只是将宅基地使用权流转作为宅基地改革的次要内容，更没有从整体上进行制度设计。然而，如果缺乏市场因素的介入，没有形成农村宅基地交易市场，农民住房财产缺乏必要的流转途径，抵押物处置缺乏买家，农村宅基地和农民房屋产权的抵押、担保就难以开展。已经进城定居农民缺乏退出房屋和宅基地的市场化途径，这就很可能会使农村地区继续保持农民房屋闲置状态，进而影响农民城市化进程。

三、以优化乡村治理的逻辑构建新型宅基地制度

农村宅基地改革，既要变革历史上形成的不合理现象，更要为将来农村的可持续发展探索新的路径，以推动农村的繁荣和农业现代化的发展。因此，按照优化乡村治理的逻辑，把握我国快速城市化和工业化进程的特点，构建我国未来的农村宅基地制度。

（一）制定科学的村庄规划，合理布局宅基地

农民房屋布局不合理是我国农村普遍存在的现象。经过改革开放以来40年的社会变迁，相当数量的农村居民从农村迁入城市定居，他们遗留在农村的房子因为缺乏合理的市场流转机制，长期处于闲置状态并且缺乏必要的维护，农村房屋空心化问题严重。实行联产承包责任制以后，基层政权对人和土地的管控能力下降，农民可以支配的土地比以前更多，再加上一些人外出务工经商积累了相当的财富，擅自占用宅基地甚至农业用地新建住宅，农村超标准超面积建房现象较为普遍，这进一步加剧了农村房屋分布散、乱、杂现象。造成这一现象有农村土地执法不严和执法过程中以罚代管等原因，但其中最重要的原因在于我国长期以来缺乏科学合理的村庄规划。在土地空间规划方面，我国长期以来重城镇轻乡村，不少地区村庄规划质量低下甚至根本没有村庄规划。在村庄规划粗糙或者没有村庄规划的情况下，即使是经过政府审批的农民房屋，也难免大量出现布局不合理现象。要解决这些问题，必须尽快启动全国范围内的村庄规划工作，将农村村庄规划的制定作为农村建设用地改革的前提和基础。唯有先行制定科学的村庄规划，合理安排宅基地、经营性建设用地、复垦土地的范围，才能保障农业用地只增加不减少，尽量消除建设用地的浪费和碎片化现象，提高宅基地地使用效率。

（二）加快宅基地“三权分置”改革，为宅基地各项制度改革奠定基础

现行的宅基地使用权包含了身份属性，阻碍了宅基地和农村房屋流动。虽然我国没有任何法规政策明确禁止农民房屋超出集体经济组织成员范围交易，国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》 第二条第二款也只是规定农民的住宅不得向城市居民出售，但在实践中，却一直执行农民房屋只能在本集体经济组织范围内流转的政策。究其根本原因，在于宅基地使用权本身的性质。在宅基地所有权和宅基地使用权分离模式下，宅基地使用权只能由本集体经济组织成员享有。宅基地使用权既有财产权的属性，也是集体经济组织成员资格身份的延伸。这就决定了，本集体经济组织以外的任何单位和个人都不能享有宅基地使用权。虽然房屋本身拥有独立的所有权，房屋所有权的主体本身不受限制，但是在房地一体化的权利结构下，转移农村房屋所有权客观上必然导致宅基地使用权的转移。非本集体经济组织成员如果可以通过受让取得农民房屋所有权，就意味着非本集体经济组织成员可以取得宅基地使用权，这又与宅基地使用权本身包含的身份权属性相抵触。因此，如果不改变现有的宅基地权利结构，仍然继续实行宅基地集体所有权和村民使用权的宅基地两权结构，宅基地使用权和宅基地上的房屋所有权便无法跨越集体经济组织进行流转。在人均土地数量少、不能保障一户拥有一处住宅的地区，如果要实现户有所居，保障农民居住权，最现实的办法就是在不同集体经济组织之间，进行宅基地使用权的适当调剂，实现宅基地使用权的跨集体经济组织流动。

“三权分置”的宅基地权利结构可以破解农村宅基地和农民房屋跨集体流转的障碍。宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的制度设计，恰好是实现剥离宅基地使用身份属性的有效制度设计。在宅基地“三权分置”的土地权利结构中，集体经济组织享有宅基地所有权，集体经济组织成员享有宅基地身份权，宅基地使用权恢复单纯的财产权属性。在“三权分置”的结构体系下，宅基地和房屋的流转只是单纯的财产权转让，既保持了我国农村土地集体所有的根本制度，又能够实现农村集体和农民土地房屋在合适的范围内流通，这对打破城乡二元土地结构，推进城乡一体化的发展，促进农民土地住房财产权相对市场化流转具有重大意义。

（三）以适当限制的宅基地使用权市场化实现土地资源的市场配置

宅基地的土地财富效应离不开宅基地的市场化流转。我国农村“三块地”改革，其重要出发点之一就是唤醒农村“沉睡土地”，在维护土地集体所有、保障农民利益的前提下，遵循土地规划和用途管理，最大限度地发挥土地财富效应。农村宅基地作为重要的土地财富，如果要发挥应有的作用，就必须打破现行不能跨集体经济组织流转的制度篱笆，进行宅基地市场化。通过市场化流转配置宅基地使用权，调节不同集体经济组织之间宅基地不均衡现象。借助市场经济的力量挖掘出土地的财富价值，让集体经济组织及其成员珍惜土地以达到节约用地的目的。

但是，宅基地的市场化流转应有必要的限制。宅基地使用权跨集体经济组织流转，其中最大的障碍，就是有可能出现资本控制农村宅基地，掠夺农村土地的现象。为了防范资本控制农村宅基地掠夺农村土地资源，在宅基地改革中，必须对宅基地流转范围加以适当限制。首先，宅基地不能跨县（市、区）流转。我国国土面积辽阔，县级行政区划无论是人口数量还是地域面积都有相当规模，凡是跨县（市）级行政区划购买农村宅基地和农民房屋，基本上都是用于投资而不是用于自住。因此，即使实行农村宅基地和房屋市场化流转，也只能在本县级行政区划范围内进行流转。其次，要限制购买主体，最起码要禁止法人和其他组织购买农村宅基地和房屋。法人和其他组织不存在自己居住需求，购买农村宅基地和农村房屋，基本上用于投资，很容易形成资本对农村宅基地和农民房屋的掠夺。再次，对自然人购买农村宅基地和房屋的，也必须进行必要的限制，限制购买的数量。而且，对购买以后进行闲置的，农村集体经济组织按照确定的标准收回宅基地制度，以保障购买所得的农村房屋用于居住而不是进行投资。要兼顾宅基地和闲置房屋的市场化流转和防范资本掠夺农村宅基地资源，实现各种利益的相对平衡。

（四）按照现有人口基数一次性解决宅基地分配问题

宅基地改革不但要解决历史遗留问题，同时还要面向对将来的宅基地需求做出妥善合理的安排，为我国将来可能出现的宅基地问题提供一揽子完整的解决方案。这种方案的主要内容是，参照当年联产承包责任制，按照一户一宅的标准分配宅基地，确定现有人均宅基地占用面积标准，采取“增人不增地、减人不减地”的方式一次性分配宅基地。经济欠发达、距离城镇较远的农村地区，人口不断减少是大的发展趋势，对宅基地的需求会不断下降，在整个集体经济组织内部基本上不再需要安排新的宅基地。而城中村和城镇近郊，原本就基本上无新增宅基地可供分配，通过一户一宅的一次性确权以后，对超出人均最高标准占用宅基地的，可以征收有偿使用费。对那些没有宅基地的农民，可以从集体经济组织的土地收益中，安排出一定数量的资金进行一次性货币补贴，让没有享受集体宅基地的成员通过其他方式购买住房。通过这些措施，农村集体经济组织可以核算确定本集体经济组织所需要使用的宅基地数量，避免为将来新增的宅基地需求埋下隐患。对于多余的空闲宅基地，可以按照村庄规划，或者转化为集体经营性建设储备用地，或者按照规划要求复垦恢复为农业用地，并通过农业用地增减挂钩，实现建设用地指标的异地流转，为农村集体经济组织提供土地财产收入，发展壮大集体经济。

（五）宅基地改革不应当损害集体经济组织成员的其他权利

宅基地改革的出发点，在于实现农村居住合理布局，在保障农民户有所居的前提下，达到集约用地，盘活宅基地和农民住房财产权，实现土地资源的高效使用，增加集体和农民个体土地财产收益。在宅基地改革过程中，其中一个很重要的原则就是保障农民利益原则，这是我国整个农村土地改革必须坚持的首要原则。保障集体经济组织成员权益，实现城乡一体化，加速农民城市化进程，是我国乡村治理的重要内容。在个别宅基地改革试点地区，出现过侵犯进城定居农民土地财产权，尤其是不当取消集体经济组织资格权的现象。在极个别试点地区，甚至出现要求有偿退出农村宅基地的进城定居农民，在退出宅基地的同时签署协议，不但将来不能再次申请宅基地，而且必须退出承包地，放弃集体经济组织成员身份。由于宅基地改革试点放在基层县市，改革方案的设计和推动过程由政府权力主导，已经进城定居农民是否有偿退出宅基地并不能完全遵循他们的愿望，很可能出现借宅基地改革之机，逼迫进城定居农民彻底退出农村宅基地、承包地和农村集体经济组织成员身份，损害已经进城定居农民合法权益的现象。这种做法可能产生的不良效果就是，进城定居农民更不愿意将户口从农村迁入城市，更加不愿意腾退闲置宅基地和闲置房屋。相反，为了保住他们原本在农村享有的承包地，保住集体经济组织成员身份将来的收益，农村居民更不愿意迁入城市定居。对这种侵犯农民承包地权益和集体经济组织成员身份的做法，必须坚决制止。否则，不但农村宅基地空心化现象难以消除，也将延缓农村居民城市化的进程，与农村土地改革的初衷背道而驰。

四、结语

我国农村宅基地改革，并不会因为新的《土地管理法》的出台而停止，新《土地管理法》只不过是我国大部分试点地区保守经验的总结。新的《土地管理法》关于农村宅基地的规定，只是我国农村宅基地改革新的起点。未来的农村宅基地改革，应当按照乡村治理的内在逻辑，改革的具体措施不但要消除历史遗留的农村土地空心化现象，更应当结合农村人口城市化的现实要求，在防范资本侵占和控制农村宅基地、农民房屋的前提下，从根本上变革我国农村宅基地的权利结构，实现农村宅基地和农民房屋的市场化流转。同时，参照当年承包地改革的经验，一次性设计解决宅基地分配问题，实现乡村的长治久安和经济社会繁荣。