法治在国家治理现代化中的地位、作用及其实现路径

法治在中国国家治理体系和治理能力现代化中占据重要地位，并发挥着不可替代的作用。从结构关系角度看法治是国家治理体系和治理能力现代化的本质特征、题中之义和重要标志；从法治实践看，推进法治的发展是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。法治对国家治理体系中的作用主要表现在：法治是国家治理现代化的实现途径、重要保障和基本方式。通过法治推进国家治理现代化的路径主要有：坚持中国共产党的领导；进一步健全和完善中国特色社会主义法治体系；正确处理法治和其他治理方式的关系；打造一支素质过硬的政法队伍。

2019年10月31日，党的十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是继2013年11月党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系与治理能力现代化”的重大问题之后，又一次以中央全会的形式对这一问题进行的专题研究、总结和部署的重大行动与安排。这充分表明党中央对这一问题的高度重视和坚定不移地推进国家治理体系和治理能力现代化的决心。那么，如何进行相应的制度设计，以及如何在实践中加以推进和实现这一重大议题成为学界探索的重要主题。本文将从法治与国家治理现代化关系的视角，探索如何通过推进国家治理体系的现代化，从而实现国家治理能力的现代化。需要指出的是，在学术界，为了表述简便起见，通常把“国家治理体系与治理能力现代化”简称为“国家治理现代化”。本文也沿用这一简称。

一、法治在国家治理现代化中的地位

2019年10月，党的十九届四中全会对法治和国家治理现代化之间的关系进行了更全面、更系统的论述，并指出中国特色社会主义制度和国家治理体系具有强大生命力和巨大优越性，其重要方面之一即是在全面推进依法治国的实践中体现出来的。［1］(P3)从中我们不难看出，建设社会主义法治国家与实现国家治理现代化共同统一于新时代中国特色社会主义的理论和实践，并且从党历次关于国家治理现代化的“讲话”“决定”“公报”中不难发现，法治已成为我国国家治理现代化中不可或缺的重要组成部分。

（一）法治与国家治理现代化具有内在的一致性

国家治理强调和谐善治，而和谐善治正是现代法治的核心要义，正是法治的“营养价值”使国家治国理政的方式由“管理”转向“治理”。二者的内在一致性主要体现在以下几个方面：其一，良好秩序诉求的一致性。对任何一个国家而言，保持稳定的社会秩序是所有国家治理中首先要考量的重要面向。没有稳定的秩序，人类的社会生活根本无法正常进行，良好的秩序是国家治理现代化的本质要求。而在众多的法治价值中，首先表现出来的是其秩序之治，对秩序的维护正是国家治理现代化的目标之一。其二，公平正义要求的一致性。国家治理现代化的基本要求之一便是“以人民为中心”、执政为民。在执政实践中要正确对待民众的合理诉求，保障社会公平与正义，这正是党的十八大以来要建立的以“权利公平、机会公平、规则公平”为内容的社会保障体系的缘由。习近平总书记在论述国家治理与公平正义的关系时指出，“全面深化改革必须着眼于创造更加公平正义的社会环境”“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保障”。［2］(P2)对此，党的十九届四中全会再次强调“坚持依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势”［1］(P3)。其三，人权保障理念的一致性。尊重和保障人权是国家治理现代化的又一重要目标，而法治的核心在于确认和保障权利。同时，国家治理现代化与法治强调个人的权利能得到尊重和保障，首先要规范公权力的运行。为此，党的十八届三中全会确立了政府权力清单制度和公民、法人、市场等权利负面清单制度。这是国家治理现代化进程中人权理念的升华和文明的进步。［3］(P7)从政治发展的视角看，国家治理的现代化必然是治理体系现代化和治理能力现代化的有机结合。我国治国理政的方式逐步迈向法治，一方面体现了治理体系的转型，另一方面因治理体系的日益科学和规范，使得国家治理能力也逐步提升，从而更好地服务于中国特色社会主义的伟大实践。可以说，法治与国家治理现代化具有价值和目标方向上的内在一致性。

（二）法治是国家治理现代化命题中的应有之义

法治作为与人治相对的治理方式，其重要性是在国家治国理政的政治实践中逐步被认识的。在我国改革开放以来的不同时期，法治发挥着不同程度的重要作用，但从来没有像今天这样提升到全面依法治国的高度。“国家治理”的理念和概念本身就意味着参与治理的主体是多元的，多元治理主体并存的社会中必然存在多元的矛盾与冲突，更加需要统一的法律规范来维持秩序并保障社会公平正义，因为只有法律规范能为多元化的社会提供统一的评判标准，并能够更公平更有效地化解社会冲突与矛盾。其实，这正是国家治理能力提升的重要评判要素，而且这种能力是科学合理的、符合规范和社会期待的，此亦即所谓的善治。而法治的重要标志也是实现善治，这体现了“立善法于一国，则一国治”的道理。因此，完善和发展中国特色社会主义制度并充分发挥其优势，法治的引领和推动必不可缺少。改革开放以来，我国在重要历史关头所推出的重大理论与制度创新和法律完善都是密不可分的。从市场经济是法治经济、从民主政治是法治政治，再到法治入宪成为党执政的基本方式等的理论论述和政治实践中，我们不难发现，国家治理现代化内在要求国家治理法治化。在国家一体三面的制度体系①中，法治体系均是国家治理体系的主干部分。［4］(P4)因此，法治是国家治理现代化命题的应有之义。

（三）法治是国家治理现代化的重要标志

当前，能否实行法治已经成为衡量一个国家的治理是否现代化的重要标志。法治能有效维持社会秩序、保障社会正义，从而促进社会的稳定，而稳定是社会发展的前提。因此，法治俨然成为一种生产力，而且是更大的生产力。［5］(P125)我们国家正处于现代化转型的历史进程中，党的十九届四中全会继十九大之后，进一步明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标：即到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显实效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。［1］（P5-6）我国的社会主义现代化建设是经济、政治、文化、社会、生态五位一体和党的建设等各个领域的体制、机制、规则等方面建设的总和，其中的重要面向之一便是法治。法治是规则之治，强调理性、程序、稳定、可预期性等。将法治作为制度现代化的基本载体，就保证了制度的规范性、科学性、民主性、稳定性和程序性，并以国家强制力保障制度的全面贯彻执行。［6］(P30)一般认为，治理本身包含有法治精神、公民参与、多元、宽容、和谐等多重现代性要素，其中，法治精神是任何国家治理现代化中不可缺少的要素；换言之，尽管衡量一个国家的治理体系是否现代化的指标是一个多元体系，但法治必是其中的关键要素。可以说，一个国家的法治化程度已经成为衡量其治理现代化程度的重要指标。

（四）法治是国家治理现代化实践的必然要求

法治在国家治理现代化中的地位是由法治与国家治理的本质、目标等的一致性决定的，同时也是由它们在社会实践中的作用所决定的。现代市场经济和民主政治的发展，决定了法治治理是现代国家治理的基本方式。［7］(P128-129)从化解社会矛盾、建设和谐社会的角度也能看出，法治在国家治理现代化进程中占据重要地位。就社会治理而言，其是整个国家治理的重要组成部分，而法治则是社会治理的前提、基础和保障。只有不断创新法治体系，树立中国特色社会主义法治理念，学会用法治思维来分析问题、化解社会矛盾，才能更好地维护社会稳定和公平正义。［8］正因如此，党的十九届四中全会公报指出：“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。”［1］(P13)

综上所述，法治在我国国家治理现代化进程中占据重要地位，全面认知到这一点，有助于我们更好地理解和把握依法治国、建设中国特色社会主义法治国家的各项要求，进而把建设法治中国和实现国家治理现代化的事业推向更高阶段。

二、法治在国家治理现代化中的作用

国际国内的政治实践表明，国家要真正实现治理现代化，法治建设必不可少。法治在我国的国家治理现代化进程中具有不可替代的作用。

（一）法治对国家治理现代化的实现具有引领作用

国家治理本身就是对传统管治方式的扬弃，是一个具有现代性元素的概念。除了治理本身所蕴含的现代价值，对一个成熟的现代国家来说，其治理体系和治理能力更需要适应现代社会的各种要求，这其中也包含着要适应法治的要求。国家治理现代化内在要求党和政府及全体社会民众须转变思维方式，打破传统的管制模式下的制度体系和管理方式，重新进行制度设计，并作用于社会政治生活。在这个重构的体制机制中，法治观念下的法治建设起着引领作用，从而为实现国家治理现代化提供了一个最佳的平台。［5］(P3)在这个平台上，法治在国家治理体系中的引领作用使其成为国家治理现代化的基本内容。尽管在一个社会中，规则体系从来都不是只有法治这一种，但法治却从来都是不可缺少。尤其是在矛盾更加复杂、冲突更加多元的社会发展中，也只有通过法治手段才能应对这些矛盾和冲突，从而更好地保障社会稳定和发展。可见，法治在实现国家治理现代化的进程中起着重要的作用。我们只有认识到它的这些作用，并充分挖掘和利用其在国家治理现代化中的稳定、规范、公平与正义等价值，国家治理现代化才能够实现。

（二）法治是实现国家治理现代化的重要保障

党的十八届三中全会将推进法治中国建设作为全面深化改革的重要内容，这更加表明了党中央推进法治建设的决心，因为国家要实现现代化必然要求制度的现代化和执行力的现代化，这是关系到社会主义现代化和中华民族伟大复兴的重大问题。国家治理体现在政治、经济、社会、文化、生态等方面的制度和规范层面，人们通过一定程序将制度和政策上升为法律，再通过法律的权威和强制力来保障各项治理措施的落实和实施，国家治理体系和能力也因此与时俱进，不断增加适应时代发展的新内容。同样地，通过法律的强制力和规范性将现存制度中落后于时代、与国家社会发展不相符合的陈规旧制加以废除，使国家治理体系保持活力和先进性，通过国家治理制度的不断创新来增强国家治理能力。另外，维护和实现公平正义是国家治理的重要目标，而法治则是维护和实现公平正义的重要保障。法治的权威性、规范性、强制性为人们实现公平正义、追求平等提供了保障，进而促进国家治理现代化的实现。因此，及时总结改革实践的经验，通过一定程序将这些经验转化为法律，以此来调整各种关系，有助于减少国家治理中的随意性，并为推进和最终实现国家治理现代化提供强有力的保障。［9］(P131)

（三）法治是实现国家治理现代化的基本方式

通常而言，国家治理现代化包括国家治理的科学化、民主化、法治化，而在这“三化”中，法治化是科学化、民主化的制度保障，是实现执政、决策、立法科学民主的路径；换言之，法治化是国家治理现代化的必由之路。［4］(P4)法律、政策、道德、党规等都是国家治理现代化之规则体系的组成部分，但在国家治理现代化的众多规则中，法律是最基本的部分。通过法律推行法治是实现国家治理现代化的基本内容。从治理的主体来看，党、政府和人民都是治理的主体。如何发挥多元治理主体的积极性，同时又能保持各司其职的规范性，首先要通过立法的方式界定权利（职权）与义务（职责），通过授权性、义务性、禁止性的规范，告知相关主体能够做的、必须做的以及不能够做的，达到维持社会秩序的目的。这即是法治要求的治理主体要依法治理，要求党和政府在享有法律赋予的权力的同时，也要严格依法办事，在法律制度框架下行使法律赋予的权力。法律规范和制度是各级领导干部行使权力、履行职能的依据和框架，任何逾越边界的行为都是不被允许的。人民在享有法律赋予的权利的同时，也要履行法律规定的义务。从治理的事务范围来看，法治规范着法律本身和其他治理方式。法治作为国家治理的基本方式，就要求法律体系和法律手段是科学规范的，是符合社会发展客观规律的，是经过实践检验的。这样，法律才能作为法治的依据，法治才能在某些方面规范其他治理方式。其他治理方式的首要检验标准为是否合乎法律规定，其次为是否具有有效性。其他治理手段和方式的运用也必须遵守法律，符合法律规定。此外，法治还考验着治理主体的能力，能否按照法律规定实施治理，是治理能力大小或强弱的重要表现。尤其法治作为治理方式和手段被运用到国家治理的政治实践中时，也要经受政治实践的考验。国家治理过程中法治精神的渗透与法治方法的运用，是对法律和法律制度本身的检验。通过政治实践，发现法治治理中存在的问题和缺陷，并及时加以纠正和完善，这本身就是促进国家治理现代化的动力。

三、通过法治推进国家治理现代化的路径

既然法治对于推进国家治理现代化具有如此重要的意义，那么，如何通过法治推进国家治理现代化也就成为摆在我们面前的一项重要任务。为此，笔者结合中国国情提出以下基本思路。

（一）坚持中国共产党的领导

中国特色社会主义的最大优势在于坚持党的领导，进行法治建设理所当然需要坚持党的领导，并且不是只停留在口头上。习近平总书记明确指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义；党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”［10］(P79)中国共产党自诞生之日起，就肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命，团结带领人民进行了艰苦卓绝的斗争，取得了革命、建设、改革的伟大成就。［11］中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放以来，党领导人民进行社会主义社会建设，领导人民进行社会主义法制与法治的建设。历史已经证明，只有坚决坚持党的领导，中国特色社会主义法治建设才得以建立与不断完善，从而更好地提升国家的治理能力；离开党的领导，法治建设就会因为缺乏强有力的政治领导和组织保障而成为一句空话，进而导致国家治理现代化无从实现。法治建设作为一个系统工程，党的领导要贯穿于整个工程的全过程，从科学立法，保证执法、司法支持到带头守法及进行全民法治教育的工作中，每一环节都要加强党的领导。为此，党的十九届四中全会进一步强调指出党的领导贯彻于依法治国全过程。“我们必须牢记，党的领导是中国特色社会主义法治之魂。”“离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治国家就建立不起来。”［12］(P35)因此，我们要坚决维护党的权威，并坚决将党的领导落实到国家治理的各个领域、方面和环节。在法治建设中必须更加强调坚持党的领导，将坚持党的领导真正摆在全局工作的突出位置。从某种意义上说，强调党在依法治国中的重要性，也就是强调法治建设的重要性，从而使全面依法治国方针政策和决策部署得到有效贯彻执行。

（二）进一步健全和完善中国特色社会主义法治体系

法治体系的建立和完善包括静态意义上的法律体系的建立和完善，及法律规范在社会生活中具体运用的动态意义上的法治的建立和完善。前者主要是指法律规范体系的建立和完善，后者主要包括法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系及党内法规体系。我国于2011年宣布中国特色社会主义法律体系已经建成之后，为适应社会的新发展，仍不断进行相关法律的立改废和加强重点领域的立法、修法等工作，并明确全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全面守法，进而推动法治中国的建设。当前，人们对法治建设重要性的认识在逐步提升，对于党和国家来讲，也还需要继续加强这方面的工作。首先，要加强全民尊重宪法权威和重视宪法作用的认识。在我国，宪法处于根本性地位，具有最高的法律效力，是治国理政的总章程。对此，习近平总书记明确指出：“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。”［12］（P47）宪法权威能不能树立起来关键看宪法能否得以实施，因为宪法的生命在于实施，宪法只有运用于社会生活，人们才能够感受到宪法是具体的、鲜活的，而不是宪法只活在人们的观念中。宪法的使命是保证人民根本利益的实现，要用宪法来规范国家的政治生活，政府的行为都必须以宪法为准绳。其次，要完善社会主义法律体系，做到科学立法。我们在建设中国特色社会主义法治国家的进程中，要让法治走进人们的生活，成为人们生活方式的一部分。如果要让法治成为人们的一种生活方式，最基本的要求是要有良法，只有良法才能实现善治。因此，随着中国特色社会主义建设各项事业的不断发展，法律体系应适应新时代改革和发展的需要，不断地进行充实和完善，让各行业各领域都有良法可依，有良据可循，使各治理主客体都在法律的规范框架内行使权力（权利）、履行职能或义务；要细化和固化各种法律程序，保障一切行为都必须符合法律的程序。

（三）正确处理法治和其他治理规则的关系

如前所述，国家治理注重治理规则方式的多元化，在多元化的治理规则中，如何既能发挥法治的基本保障作用，同时又使法治能够和其他治理规则相互促进，共同发挥各种治理规则能量的“相长”而不是能量的“相消”，也是需要我们重点关注的问题之一。事实表明，也只有协调好了各种治理规则之间的关系，国家治理现代化的目标才能真正得到实现。其中，最为重要的是协调好法治与德治在治国理政中的关系。法治与德治作为维持社会秩序的基本手段，尽管在人类社会发展的不同历史阶段，治理主体对二者的作用会有所侧重，但从来都是利用这二者共同治理国家。在现代社会，法治与德治更是如此，“德润人心，法安天下”，只有人心得以润泽，天下才真正得以安宁，这是相辅相成的两个方面。对此，习近平总书记指出：“既要重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”［12］(P30)道德滋养着法治，法治是道德的保障。

历史上，我国是注重人情的国家，正因如此，人们对法治的认识及其对法治的信仰还远远不够，这就必然会影响到人们对法治在治国理政中地位与作用的认识，从而影响国家治理现代化进程的速度和目标实现。法治与德治作为治国理政的两种方略和方式有着明显的区别，具体说来：法治是外在控制之治，而德治是内在约束之治；法治是国家强制之治，而德治是社会教化之治。所以，在国家治理的体系规则中，两者的目标是一致的，法治和德治必须两手都要抓。当然，这与治理主体在社会发展的某个时期运用两种方略方式时会有所侧重（要么侧重于法治，要么侧重于德治）并不矛盾。

（四）打造一支素质过硬的政法队伍

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，法律需要人来执行。［12］(P58)于是，政法队伍的建设就显得极为重要。如果没有过硬的政法队伍，法治就难以实现，国家治理现代化也就无从谈起。政法队伍的素质决定着法律权威在现实中的实现程度。政法队伍在执行法律和适用法律的同时，也担负着维护法律权威的职责，所以政法队伍的素质显得尤为重要。他们具备知法、公正、客观的优良素质，有助于维护法律的权威；否则即使法律的“权”在实践中体现了出来，其“威”也难以树立。因此“全国政法机关要顺应人们对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建议”［12］(P95)。首先，政法人员需要更加坚定的理想信念。理想信念是政法队伍的政治灵魂，这就决定了在理想信念问题上，广大干警要有坚定地维护宪法法律权威和法治尊严的信念，做到知法、懂法、守法、护法。［12］(P98)同时，要对政法队伍加强职业道德的培育，增强他们执法为民的意识。其次，政法队伍要严明政治纪律。“政法工作的性质决定了政法队伍必须严明纪律。政治纪律是最重要、最根本的纪律，政法队伍必须始终坚守政治纪律的底线。”［12］(P100)在当前我国政法队伍中，干警的整体学历水平提高了，专业知识也更加丰富了，但是总体来看，对于自身工作的政治性仍缺乏足够的认识。因此，今后应对他们加强政治纪律教育，加强政法队伍的使命和担当教育，引导广大政法队伍严格执法、公正司法。最后，大力提升政法人员的业务能力。业务能力是政法队伍建设的根本，既包括对法治的信仰、思维方式的转变，更包括专业知识的夯实。

四、结语

“治国无法则乱”，国家治理现代化很大程度上是治国理政与法治以及法治与善治之间的“化合反应”与升华过程。［5］(P4)现代国家治理的基本方式是法治，实行法治是国家治理现代化的必然要求；倘若法治缺位，国家治理的现代化将无从实现。需要指出的是，法治本身也存在一个现代化的过程，既包括人的观念的现代化，也包括法律规范的现代化，更包括法律实施制度的现代化。同时，我们还应该看到，法治现代化与国家治理现代化的其他内容或要素之间只有相互促进、相互配合、共同发展，才能更好地推动国家治理现代化的整体进程，所以在重视发挥法治作用的同时，切不可忽视其他方面的现代化建设。

注释：

①根据张文显教授的观点，一体三面的制度体系包括以宪法为统领的法律制度体系，以党章为统领的党规、党法制度体系，以党的基本路线、大政方针为统领的政策制度体系。参见：张文显《以两个总目标定位两个体系的意义及其关系》（《西南政法大学学报》2016年第1期）。