公民财产权与自然资源禁限制度的立法平衡<br/>——兼论生态文明的界定

公民财产权与自然资源禁限制度的立法平衡
——兼论生态文明的界定

2019-03-05马生军卢莎莎

运城学院学报 2019年1期

马生军，卢莎莎

(运城学院政法系，山西运城 044000)

习近平总书记指出：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”[1]生态文明是以习近平总书记为核心的党中央针对我国经济发展过程中出现的注重自然资源生产功能而忽视生态功能、过度索取自然资源累积财富的严峻形势提出的新型发展观。第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《修正案》)第32条至第52条将其列为国家发展战略之一。自然资源禁限制度是保护自然资源的基础制度。自然资源禁限制，是指自然资源法根据自然资源及其附属的生态特点，对开发利用资源的行为方式、利用对象、利用时间、利用范围、利用工具所规定的禁止和限制的制度。[2]在人类与自然界主客结构中，人类基于物质需求内生对于自然界的能动性，并以其工具创造能力和科学认知能力界定其能动性的广度和深度，而自然界相对于人类而言以生态定律自主运行。

在社会主义市场经济体制中，自然资源开发的目的是实现公民财产权的增长，自然资源禁限制度的功能则是维持自然资源的生产功能可持续和生态功能良好性。我国自然资源管制立法实行在保护中开发自然资源的理念。但是近年来在自然资源开发和生态系统保护实践中存在着公民财产权及其运行机制在一定程度上弱化自然资源禁限制度之问题。以公民财产权与自然资源禁限制度为主题的相关成果主要存在于经济发展与自然资源保护方面的学术成果中。其代表性学术成果[3]-[11]所分析的问题和形成的观点集中于人类与自然关系的理念、生态文明理念的解读、经济发展理念转换、自然资源管制和生态金融政策设计等方面。这些学术成果对于保护自然资源生产功能可持续和生态功能良好性的立法实践具有一定意义，但其缺乏公民财产权对自然资源禁限制度的传导机理分析和生态文明的系统界定，本文拟对此作进一步论证。

一、以人类功利性为基点的公民财产权制度主导自然资源功能定位

在人类个体能力限度范围内，制度设计的功利性与人类个体能力积极性和创造性的发挥具有正相关特征。尤其是财产权制度及其运行机制对于人类个体能力的激发具有很强的导向和激励功能。我国于1954年制定的《中华人民共和国宪法》第9条、第12条规定了自然资源公有制及宏观层面的禁限制度，并依据财产功能将其分为生产资料和生活资料两类，并进一步规定，生产资料为国家和集体所有，公民只享有生活资料所有权。该制度设计在保障国家对于自然资源的宏观控制和统筹平衡能力方面具有重要作用，但在该制度的作用机理中还存在着另一个功能：即通过限定公民财产权的种类、范围、数量和取得方式以达到抑制公民个体过度追求物质财富的目的。公有制通过抑制公民所占有的财富数量和种类反向抑制对于自然资源生产功能的利用。自然资源生产功能与生态功能具有同源性和负相关，该时期公民财产权设计对于激发人类的功利性作用较小，其对于自然资源生态功能的影响也远不如商品货币体制。

在由计划经济体制向市场经济体制转型中，现行《中华人民共和国宪法》规定了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，在民法体系中扩展和明确了公民财产权内容、客体、取得方式和以血缘为纽带具有财产权跨代延续功能的继承制度。国务院曾于2005年实施了支持私营经济、拓宽私营企业准入领域和保护私有财产权的政策，同时规定私营经济同国有经济一样，具有平等的市场主体身份，要求政府为私营企业创造平等竞争环境。该规定以国家政策形式扩大公民和非公有制企业参与市场交易的权利，包括进入自然资源领域的经济机会，并以信贷为其参与市场交易提供资本支持。这种以承担有限责任的企业法人为载体、以国家信贷为资本主要来源的机制，进一步为公民财产权扩张提供了动力。更为重要的是，所建立的以基础设施建设和房地产为支柱产业的经济结构，这种结构使自然资源生产功能成为自然资源利用中的主要方面。现行《中华人民共和国行政许可法》第12条第二款规定了有限自然资源类行政许可。资源类行政许可具有财产权传导功能，行政主体将自然资源开采权与经营权等有偿授予行政相对人；行政相对人在经济体系中实现商品交换并取得货币所有权。以上制度设计较强地刺激了公民寻求各种机会和利用制度空间发展经济的动能。

以上制度链设定的公民财产权实现路径具有静态属性。若使公民或企业实现财产权扩张，必须具有刺激公民个体功利性的动态利差和稳定自然资源生产功能的比价存在。商品货币体制中货币数量具有创造动态利差和稳定比价之功能。人类对于财产权增减是通过货币数量变化产生的利差和比价来感知的，并同时可以调整公民个体功利性的强弱。比价功能具有将公民功利性在自然资源资源生产功能和生态功能之间转换的能力；而利差变化具有在比价稳定情形下加速或减缓自然资源生产功能或生态功能利用的能力。我国当前公民财产权实现路径与动态利差、稳定比价制度之耦合引发了自然资源生产功能的过度利用。囿于自然资源生产功能与生态功能同源于自然资源数量与结构，公民财产权制度在促进经济增长同时也导致了自然资源禁限制度效力弱化，引起自然资源数量减少、生态系统破坏和环境污染等问题。这种弱化现象在不同财富生产体制中形成的传导机理各异。

二、公民财产权对自然资源禁限制度的弱化机理

(一)农耕体制中货币动能对自然资源禁限制度的作用

农耕体制中，公民除依赖土地等生产资料外，其经济行为往往还依赖自然资源采集和狩猎等方式。这是农耕体制中的物质供给体系的特点。处于采集、狩猎和农耕体制中的公民，其基本生活用品、教育、医疗、婚丧嫁娶等也要使用货币。因此，商品货币体制对于农耕体制中公民物质保障权和经济发展权的调节也具有效力。通货膨胀具有提高商品价格的功能。在通货膨胀模态下，自然资源价格攀升，公民在利润预期引导下追求经济发展权。在这种情况下，自然资源禁限制度实施效果将受到冲击。[12]如果立法禁止或限制生态功能区内公民对自然资源的开发与利用，将会影响公民物质保障权和经济发展权，解构生态功能区内公民原有的物质供给体系。譬如，虫草是藏区农牧民收入主要来源。但过度、不适当采集虫草将会对植被造成较大破坏。若对其禁止将会影响农牧民收入。[13]公民生态环境权和物质保障权、经济发展权都是宪法规定的公民基本权利。立法通过限制物质保障权保护生态系统时，如果不构造另一种制度维持公民物质保障权，禁限制度将会因为公民自身物质需求无法满足导致不能很好地发挥功能，甚至可能因此而失效。这就造成了公民短期利益与长远利益在公民权利体系中的冲突，并在商品货币体制约束下公民往往选择短期利益而牺牲长期利益有悖人类存在目的之异化现象。

(二)工业生产方式中企业利润与劳动者工资收入同源耦合消解自然资源禁限制度

在商品货币体制中，企业法人是公民财产权的有机联合，公民财产权是企业法人追求财富的动力源泉。通货膨胀对于企业财富追求动机具有较强的刺激作用。自然资源开采型企业在利润幅度递增之下不断扩张其对于自然资源的开发与利用，也会置禁限制度于不顾，导致禁限制度遭受部分或全部违反。马克思在《资本论》中说：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有百分之十的利润，它就保证被到处使用;有百分之二十的利润，它就活跃起来;有百分之五十的利润，它就铤而走险;为了百分之一百的利润，它就敢践踏一切人间法律;有百分之三百的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”[14]企业利润由自然资源开采数量与单位利润决定。单位利润由货币数量主导。其中，自然资源开采数量这一变量由工业生产条件与开采时间决定。在工业生产条件和单位利润一定条件下，自然资源许可权期限就成为企业总利润的决定性变量。我国基于自然资源公有制规定了自然资源许可期限制度。企业往往基于成本利润核算之动因走上高速生产和高频率过度开发之路。自然资源生产功能加大，基于其数量与结构产生的生态功能必然受到削弱，并且短期内难以自修复。由于我国实行自然资源公有制，企业只享有开发经营权。在企业只享有开发经营权的条件下，于企业而言自然资源系统的修复成本是削弱企业财产权而不是增加企业财产权之因。因而，企业往往缺乏自觉保护自然资源意识，基于成本核算重开发、轻保护和少修复。由是，生态系统遭到破坏，生态环境危机暴发。

然而，这种生态环境公害往往指向普通劳动者。在企业生产中，劳动者和企业都是财产权增长的获益者，但是企业所有者生活环境却可以通过财产权交易实现空间变换，从而实现生态环境的自由选择；而劳动者的劳动所得往往不足以自由选择良好的生态环境栖息地。这就导致公民物质保障权、经济发展权与生态环境权在不同主体之间的异化。这种异化的本质在于生产目的价值增殖与劳动目的生活质量提高之间的对立统一。更为严重的问题是：长期通货膨胀导致财富分配差距扩大，公民财产权数量级差增大。而市场价格相对于各类法律关系主体具有平等适用性。无论是生态功能区内农耕体制之中的公民，还是企业家或者劳动者，他们在市场交易中都必须遵守这一规律。因此，在通货膨胀和商品价格机制作用下，劳动者将会因为实际可支配的商品数量逐步变少导致物质保障权水准下降，而这又将进一步强化企业与劳动者共同发展生产的动机。自然资源生态功能的保护将受到削弱。因此，这种因财产收入异化导致的主体异化非但没有成为保护自然资源禁限制度的有生力量，反而形成了企业与劳动者之间、破坏生态环境者与生态危机受害者之间的耦合力量。从这个角度而言，企业与劳动者对于禁限制度的漠视具有制度构造上的耦合性。

(三)自然资源分税制和环保体制地方化对自然资源禁限制度效力的弱化

在追求公民财产权的经济发展中，负有环保监管职责的地方政府及其环保部门囿于财税体制与公共职能在执行禁限制度时往往失之于软。甚至于在国家查处的环境大案中，出现地方立法机构违反立法法规定，自设地方性环境标准为经济发展创造制度供给。[15]除少数企业与执法人员的利益耦合外，财税制度与公共管理职责是怠于执法的重要制度性成因。1994年我国实行分税制财政体制以后，中央与地方按照事权、税权与财权对应原则实施财税与公共支出制度。分税制具有刺激地方财政收入、促使各地方政府寻求自然资源税源的功能，对于激发地方政府发展经济、提高公民物质保障权和经济发展权发挥了重要作用。其中，自然资源税是地方政府财政收入的重要来源，是承担教育、卫生、医疗、扶贫等社会公共职能的重要保障。以事权为基础的财税体制要求地方政府必须寻找税源以满足现代行政成本日益攀升的需求。这就使地方政府与资源开采型企业在利益上具有时空一致性。此外，我国各地方行政区域内自然资源禀赋不均衡，各地方政府经济发展能力对其依赖性不同。自然生态功能区禁限制的实施，导致自然资源税收对各地方政府财政收入贡献能力差异较大。地方政府是社会保障主体，自然资源税收数量差异进一步深化为各行政区域之间公民物质保障权的不平衡。受地方政府社会保障制度倒逼，这种不平衡会加大禁限制度在生态功能区的实施阻力。囿于地方政府公共财政支出职责，环境保护行政主体往往从地方利益出发，怠于查处自然资源开采过程中的生态系统破坏行为，自然生态系统禁限制度执行力被弱化。尽管国家建立了自然资源离任审计制度，但这只是一种事后监督制度。其与地方政府增加财政收入履行公共管理职责的迫切性的时间次序比较，其效力是弱于后者的。在公共财政支出职责地方化的制约下，有的地方政府为维持财政收入而放任企业违反生态环境保护法律法规。这也就产生了环境监管权力设定初衷被地方政府公共管理财政支出所绑架形成公权力异化的现象。[16]

自然资源禁限制度的效力由于目的异化、主体异化和公权力异化而被弱化。但从自然资源数量的可持续利用和代际均衡、生态破坏和环境污染等对于人类存在目的视之，该发展模式还有待进一步改善。以历史唯物主义方法从人类社会体制中总结经验教训，并以合人类存在之目的作为人类社会体制安排的最高法则来审视其中的合理内核，构造新的发展模式是修正公民财产权及其运行机制对自然资源禁限制度弱化和平衡两者关系的重要方法。

三、生态文明：生态规律主导下农耕体制与商品货币体制的功能性扬弃

(一)农耕体制、游牧体制和商品货币体制中合人类存在目的之内核

农耕体制中，土地是主要生产资料，强调小农经济自给性和生活方式的定居性。虽然定居生活对于自然资源生态功能的周期性修复具有一定的消极作用，但因为生产工具与技术水平还不具备对于自然界的大规模深度改造的能力，故而客观上自然资源的利用和开发被抑制。“这个时期人类农耕生产方式的采用，带来了居住方式和条件、食物种类、人与人之间的关系、生活方式等很多方面的改变，人类的农业劳作开始在有限的空间内对自然生态有所影响，但总体上人类对自然界的影响还十分有限”。[17]与采集、狩猎文明比较，农业文明时代人类向自然界扩张的能力有所增强，但其扩张的速度、深度和范围无法与其后的以资本主义制度主导的工业文明相比拟。农耕文明虽然对自然资源索取和生态系统破坏的程度较工业文明小，但客观上对于活跃经济行为、激发劳动者财富创造活力具有抑制作用。农耕文明中的定居文化具有确定人类共同体初始秩序的功能，是预防人类纠纷的基础性制度之一，具有合人类存在目的性，是人类社会体制安排的重要基础之一。因此，承继农耕体制中定居文化之合理内核是构建新型发展模式的必要因素。

农耕体制向商品货币体制主导的工业生产方式转变后，货币以其易于贮藏和价值尺度功能成为人类追求的首要目标。人类可通过对自然资源生产功能的利用实现货币财富累积，从实现物质保障权向累积财富的经济发展权理念演进。然而，人类囿于商品货币体制约束下的物质保障权和经济发展权的需求，往往将货币数量累积视为目的，货币成为人类的终极目的与关怀所在。相对于自然资源生态功能而言，人类更倾向于选择自然资源生产功能实现快速货币累积。囿于生产功能和生态功能同源于自然资源之故，这一过程出现了自然资源种类减少、数量消耗和结构失衡的现象。就人类经济活动本身而言，无论是农业生产方式还是工业生产方式，都会带来生态系统的破坏。但工业文明时代，人类对于自然资源开发力度较大，对生态环境产生了重大而深远的影响，甚至出现生态环境危机。据《中国自然保护纲要》中记叙，生态系统具有物物相关规律、相生相克规律、能流物复规律、负载定额规律、协调稳定规律和时空有宜规律等六条规律。[18]在生态规律约束下，人类所付出的代价是生命和健康，进而失去他们通过消耗自然资源生态功能而得到的货币数量累积。人类通过对于商品货币体制主导的工业生产方式的反思，认识到只有兼顾自然资源生产功能与生态功能才能有利于人类可持续发展。商品货币体制对于激发人类创造更多财富具有重要功能，这是它的合理内核；但以通货膨胀和资本过度增殖为导向造成的财富分配差距增大及自然资源生态功能衰退，是不符合人类社会可持续发展和代际公平伦理的。由此，商品货币体制的合理内核可界定为：使货币运动保持在既能够刺激经济增长又可以使财富分配差距不至于显著扩大、开发自然资源的速度与力度保持在可修复范围之内。

游牧文明遵循生态规律以走牧或轮牧生产方式为生态系统周期性自修复提供了条件。其中负载定额规律是游牧文明的核心。负载定额规律是指一个生态系统的负载能力是有极限的，只能承载一定的生物量和承纳一定的污染物。当生态系统供养的生物量超过其承载能力时，它就会萎缩，乃至最终解体；当向生态系统排放的污染物超过其自净能力时，生态系统就会被污染；当对生态系统施加的外界冲击的周期短于它的自我恢复周期时，生态系统也将因不能自我恢复而被破坏。[18]生态规律为人类物质生产速度、数量、种类、方式和周期性界定了区间值，要求人类只有周期性利用自然资源才能实现人类可持续生存模态。此与长周期人类存在目的相吻合。但游牧体制中非定居文化对于人类社会秩序的确定性和便利性具有消极影响，故而非定居文化应当扬弃。

(二)生态文明的界定

“人对自然生态的控制实质上是人对人自己的人文生态的控制。因此，要保持生态环境的协调，首先必须从人类的根本利益出发，调整人们的社会关系，改善人文生态。”[19]在现代法治文明中，公民财产权呈现物质保障权和经济发展权两个层级。公民生存权基于人类个体物质性而产生，具有维持人类个体器官功能正常运行之作用；经济发展权具有累积财富创造富足的物质条件的功能；生态环境权因生态规律而构造。三者因为自然资源的生产功能和生态功能集中体现在人类自身统一体之中，决定了立法时必须对物质保障权、经济发展权和生态环境权进行综合平衡。在合人类存在之目的指导下对农耕体制中定居文化的秩序功能、生态规律的可持续发展功能和商品货币体制的活跃人类经济行为之功能优化组合，并以法律制度形式确定人类与自然良性互动模式。

自然资源是人类存在的物质与能量基础，是人类个体或群体一切行为与活动的前提条件，其序列优于定居文化和商品货币体制。自然资源的数量生产功能和数量生态功能是优先于货币体制的。货币的性能在于通过比价和利润幅度变化调节自然资源生产功能和生态功能的发挥程度。货币虽然也是人类个体分配财富的必需手段，但相对于自然资源功能而言并不是基点。自然资源是定居文化和商品货币体制赖以存在的基础，在合人类存在目的的财富生产体制构造中处于基础地位，框定人类定居文化和商品货币体制的自由度。定居文化是人类秩序的基础，并以此展开所有权构造及经济行为。商品货币体制具有活跃经济交往、创造累积财富之功能。在人类社会体制基点安排中，自然资源生态功能的区间具有约束货币功能的效力。根据生态规律之合理内核界定货币运动的速度、频率、方向、节奏、数量，进而平衡自然资源利用和防止贫富差距扩大，以免出现劳动与资本相互绑架消解自然资源禁限制度违反生态规律的现象。

由是，以生态规律为主导，汲取农耕体制和商品货币体制之合理内核平衡自然资源生产功能和生态功能，以实现公民财产权与公民生态环境权相对平衡的发展模式，可定义为生态文明的内涵。

四、生态文明理念下公民财产权与自然资源禁限制度的平衡规则

坚持生态文明理念之基本内涵，对公民财产权及其运行机制弱化自然资源禁限制度的技术路线节点进行修正，以此规定公民物质保障权、经济发展权和生态环境权之关系，实现公民财产权与自然资源禁限制度之平衡。

(一)调整自然资源生产功能向生态功能转换的金融比价制度

金融制度对于产业结构具有导引功能。金融制度弱化对自然资源生产型企业的杠杆率和贷款支持力度，支持生态旅游产业，减少自然资源生产功能在产业链中的占比，增大以利用自然资源生态功能为基础的文化旅游产业规划，缓解物质保障权和经济发展权实现中的自然资源生产功能路径依赖问题。政府应设置专项基金对因禁限制度而改变生产和生活方式的生态功能区公民提供就业教育和专业技能培训，为实现其就业转移创造基础条件。

(二)立法设定公民财产权运行区间

在商品货币体制中，货币政策对于禁限制度的发挥具有极为重要的作用。国家可根据生态规律和自然生态系统现状，分别制定物质保障权和经济发展权两种模式下的货币政策。在保障公民生存权模式下，国家实施币值相对稳定的货币政策，适当稳定或降低商品利润率，削弱公民追求财富的动力，缓解财产分配差距扩大，进而减少对于自然资源生产功能利用的压力，保障禁限制度功能良好运行，最终达到自然生态系统的稳定性和可控性。在自然资源数量相对充足和生态系统自身净化能力优良状态下，可以通过货币政策刺激公民追求财富动力，实现货币数量累积，适当提高公民经济发展权。

(三)建立农耕体制中行政生态补偿制度

政府对因禁限制度而失去资源开发机会的公民实施生态补偿。生态补偿是因保护公民生态环境权，由国家根据公权力实施禁限制度而产生的补偿行为。禁限行为与生态补偿行为之间是基础与派生的关系。禁限行为的性质决定着生态补偿行为的行政性质。对于国家设置的生态功能区来说，中央政府应承担生态补偿责任；省、自治区和直辖市设置的生态功能区，应当由省级政府承担生态补偿责任。受偿主体是生态功能区内公民。因为生态系统功能具有公益性，故生态补偿应该纳入财政预算，由国家和省级财政支付。生态补偿额度以对公民物质保障权和经济发展权的限制程度为根据核算。公民物质保障权以当地居民的最低生活标准为限度。在此基础之上，适度保障因保护生态环境而限制利用自然生态系统发展经济所失去的诸多机会。生态补偿额度应该根据宏观经济形势及时调整。通货膨胀期，自然资源价格上升，适当增加补偿数额；而通货紧缩时期，自然资源价格下降，则应适当减少补偿数额。

(四)完善自然资源中央税制和地方政府公共支出国家保障制度

地方政府享有自然资源税收分成权，是其怠于监管自然资源开发中生态破坏和环境污染的重要动因。为有效削弱地方政府追求自然资源财政收入的动力，税法可调整自然资源税收体制央地分成制为央税制，税入国库并建立财政转移支付制度。在保障地方政府公共财政支出的基础上实现有效遏制地方政府利用自然资源生产功能的动能，消解地方政府、企业与公民之间基于各自利益弱化自然资源禁限制度的耦合机制。

(五)强化垂直环保体制和环境公益诉讼功能

强化生态系统保护直管体制和经费保障体制，废黜地方政府对环保系统人事领导权，禁止环保系统被地方政府所控制，以减弱地方政府保护自然资源开发企业的能力。以环境公益诉讼机制监督制约环保部门执法不力行为是保障禁限制度效力有效发挥的重要制度。尽管我国已经建立了环境公益诉讼制度，但是囿于环境公益中的“搭便车”和“公地悲剧”现象，诉讼动力机制仍然有待立法完善。立法可建立非政府组织环境公益诉讼资助机制和公益诉讼荣誉奖励机制，以解决环境公益诉讼启动程序少的问题。