我国收容教养制度的困境与完善路径

雷 杰

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉430073）

一、问题的提出

未成年人犯罪与环境污染、吸毒贩毒并列被称为当今人类自身制造的三大害，已经成为各国必须面对的一大难题。近些年我国未成年人犯罪层出不穷、影响恶劣，社会公众对其关注度也不断升高。如“湖南邵东诛师案”“广州11岁少女农药毒杀生父案”“重庆10岁女孩摔婴案”“广西少年杀三儿童案”以及频繁发生的严重的校园暴力案件，一幕幕触目惊心的未成年人犯罪案引起社会的普遍关注。类似以上的案件由于未成年人未达刑事责任年龄而不予刑事处罚，而且往往由于制度的不完善而放任这些未成年人，给社会造成极大的安全隐患。也就是说，在刑罚和放任之间存在一个巨大的空白地带。①郑泓灵，黄丽华：《涉罪未成年人保护处分制度探析》，载《哈尔滨学院学报》，2018年8期。针对日益高发的未成年人犯罪，学界提出“降低刑事责任年龄”等措施来针对未成年人犯罪现象。但刑事责任年龄的降低意味着将有更多一部分未成年人在监狱受到刑事处罚，由于未成年人认识能力较低，且身心承受能力较弱，适用刑罚很容易导致交叉感染,催生监狱化犯罪人格。不仅不利于预防犯罪，还容易导致他们重新犯罪。因此在权衡是否降低刑事责任年龄之前，更应值得关注的是集教育、矫治未成年人理念和功能为一身的收容教养制度。

收容教养制度规定在我国《刑法》第17条第4款和《未成年人保护法》第39条之中，是我国所特有的对犯罪人进行收容，集中教育管理的一项制度。②陈泽宪主编：《刑事法前言》第1卷，中国人民公安大学出版社2004年版，第30页。所谓“少年犯罪人”是指因未达刑事责任年龄而不受刑事处罚的未成年人。该制度的特殊性在于其既有限制人身自由的属性，又包含教育矫治的目的，以前者为措施，后者为本质。收容教养制度对预防未成年人犯罪，教育矫治和挽救未成年人发挥着重要的作用。它在一定程度上弥补了我国刑罚和放任之间的空白地带，使由于未达刑事责任年龄而不受刑事处罚的未成年人得到教育和改造，树立正确三观，走正确的人生道路，维护社会稳定。但是对该制度只在《刑法》第17条第4款和《未成年人保护法》第39条中笼统规定，具体的实施细则和要求则散见于各部门规章和地方规范性文件，且各地不统一，导致该制度在实践中适用混乱。随着2014年劳动教养制度的废除，收容教养制度饱受诟病和争议，在实际运行中日渐式微。①栗志杰：《三省收容教养工作调查报告》，载《犯罪改造与研究》，2016年第6期。因此需要客观地分析其存在的问题，寻找相应的对策，才能使该制度发挥出应有的作用。

二、收容教养制度的问题

随着劳教制度的废除，收容教养制度也饱受诟病，其合法性，规范性以及有效性都受到不同程度的质疑。这在很大程度上是由于收容教养本身存在的不足和缺陷导致的。从整体上来说，收容教养存在的问题主要分为实体上、程序上和执行上的问题。先看以下两则案例：案例一：2011年9月，15岁的李某因纠纷谩骂、殴打他人，并毁坏他人车辆被认定构成寻衅滋事犯罪，公安机关决定对其进行收容教养。案例二：2014年5月28日，犯罪嫌疑人张某等6人在招远一家麦当劳餐厅内为宣扬邪教思想，发展邪教组织而向一名女子索要电话号码，遭拒后张立冬等6人将该女子殴打致死。在6名凶手中，其中一名因未达刑事责任年龄而不承担刑事责任，对其进行“另行处理”。

在案例一中对李某适用收容教养真的合法吗？笔者认为存在疑点。首先，我国宪法规定国家尊重和保障人权，限制人身自由的措施必须经由检察院批准或人民法院做出决定，而对李某收容教养显然并未经过检察院批准或人民法院决定。其次，我国刑法规定适用收容教养条件是“必要的时候”，而公安部在1995年发布的规定中明确表示必要的时候是犯罪少年没有适当的监护人或监护人无监护能力。②1995年《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第28条明确规定：“未成年人违法犯罪需要送收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”在没有证据证明李某父母没有管教能力就直接做出收容教养决定的做法，是应受质疑的。在案例二中，该名未成年人犯已构成了故意杀人罪，并且其监护人已无监护能力，已经符合收容教养的“必要的时候”，理应进行收容教养，然而却对该犯了严重罪行的未成年人放任不管，如何保证其改过自新，不再危害社会呢？对是否符合收容教养条件存在疑问的适用收容教养，而明显符合收容教养条件的却又放任不管，收容教养真的名存实亡了吗？

（一）收容教养的实体性问题

1.缺乏具体法律依据

我国《刑法》和《未成年人保护法》虽然规定了收容教养制度，但只是粗略的规定，并未规定其实质内容，适用程序和执行等问题。当前收容教养的依据多为司法部和公安部发布的规章，这些规范性文件不仅没有做出系统详细的规定，有些甚至还相互抵触，很显然缺乏法律的严肃性。③孙春雨：《我国行政矫治措施之问题与出路》，载《政法论坛》2011 年第 3 期，第 164 页。我国《宪法》保护公民人身自由不受非法侵犯，同时《立法法》也明确规定了限制公民人身自由的强制措施和处罚只能由法律来规定。因此收容教养制度作为一项限制公民人身自由的强制措施，应由全国人大及其常委会制定的法律来对其做出明确规定。作为一项法律制度，应有与之相配套的完善的法律规范，而不能仅仅由一些零散的规范性文件来支撑。粗糙的法律规定导致收容教养制度法律依据不足，执法效果堪忧，缺乏合法性地位。其实施依据却是零散、繁杂甚至与法律规定相冲突的部门规章以及规范性文件，有损法律尊严，也导致司法适用和行政执法的混乱。

2.适用对象不明确

明确规定收容教养的对象，是保障人权和制度运行的必要条件。明确对象主要任务是确定适用收容教养的未成年人的年龄范围。目前我国《刑法》对适用年龄只是规定了不满16周岁这一个条件，公安部、司法部出台了一些具体运行的规章制度，规定适用收容教养制度的年龄是14周岁到16周岁之间。然而实际上，各地关于适用对象的年龄范围十分混乱。有些地区规定必须年满14周岁，有些地区规定年满12周岁，甚至有些地区并未规定年龄下限，并且实际上也是如此操作。法律规定的笼统、模糊，各部门制定的零散的规范性文件不统一甚至冲突，导致了收容教养制度在执行中的恣意性和混乱性。

3.适用条件不规范

我国刑法第17条第4款规定收容教养的适用条件是“必要的时候”。而至于什么是“必要的时候”，认定“必要的时候”的标准等，法律都未对此做出明确的规定。公安部曾出台规定，“必要的时候”是家长没有能力管教触法未成年人的时候。但是在实践中，由于没有具体的标准，公安机关往往只考虑触法未成年人所实施的行为情况，至于其人身危险性、再犯可能性、社会危害性等都不在考虑的范围。实际上，由于没有明确的标准，对于家长有无监护能力的认定是很难操作的。这很容易导致适用主体也就是公安机关的自由裁量权过大，进而出现滥用职权，徇私舞弊的现象，使收容教养制度成为滋生腐败的土壤。因此，有必要通过法律明确规定“必要的时候”。

4.适用期限不合理

我国《刑法》没有规定收容教养的期限，但公安部在1982年出台的《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》规定收容教养制度的期限是1年至3年。1997年发布的《关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复批复》规定特殊情况下可延长至4年。但是，公安部出台的通知本身就是位阶较低的规范性文件，并且与《立法法》关于限制人身自由的措施只能由法律规定这一规定相抵触。并且收容教养制度作为非刑罚处罚措施，1年的适用期限起点高于有期徒刑这一限制人身自由的起点。收容教养的期限设置应坚持教育矫治触法未成年人的理念和保护未成年人的身心健康的宗旨，必须明确与监狱等刑罚执行场所区别开来。

（二）收容教养的程序性问题

程序公正是实体公正的前提和保证，当前我国收容教养制度最突出的问题无疑是程序问题。收容教养作为限制人身自由的强制措施，必须经过一定的法律程序，同时保障当事人享有申辩权，防止随意侵犯公民人身自由。①李祖军：《论程序公正》，载《现代法学》2001年第3期，第93页。因此必须审视收容教养的程序性问题。

1.审批程序不公开

我国《刑事诉讼法》第3条规定刑事案件的侦查、审查起诉和审判分别由公安机关，检察院和法院来行使，分工合作，相互制约，保证司法程序的公开公正。然而收容教养由公安机关法治部门来办理，案件的审核、呈报由县级公安机关法治部门负责，审批则由省、地市级负责。在收容教养这个问题上，公安机关集办案、审查、决定、复议权力于一身，审批机关与办案机关皆为公安机关，这种做法显然违背当代法治精神。在实际运行过程中，公安机关直接对触法未成年人实行收容教养，不利于保障当事人的人权。

2.缺乏救济程序

救济程序是一项制度必不可少的部分，无救济程序的制度是不完整的制度。救济程序一方面是保障当事人合法权益的途径，另一方面更是制约制度实施主体权力的重要措施。从公安机关受理案件开始到做出收容教养决定的整个过程中，律师无法参与案件维护当事人合法权益，检察机关无法介入案件对案件进行审查，人民法院也不对案件进行审判，被决定收容教养的未成年人也无法行使申辩的权利，整个过程都是公安机关独自掌控，其权力完全不受制约。实际上，公安机关对收容教养案件进行侦查所需要收集的证据是否符合证据规则规定的合法性、关联性和正当性，无从知晓，而这些都会在很大程度上影响最终决定的做出。在做出收容教养决定之后，当事人及其监护人也无权对决定进行申辩，违背了人权保护原则和法治精神。

（三）收容教养的执行问题

1.执行场所混乱

当前收容教养的执行场所十分混乱，在实践中各地没有形成统一的场所。有的在收容教养所执行，有的在少年犯管教所执行，有的在工读学校，这些场所设立的目的和执行的方式是不同的，如果将收容教养对象与其共同管理，执行的效果是大打折扣，甚至导致与收容教养制度设立的教育矫治未成年人的初衷背道而驰。因此，有必要建立统一的收容教养执行场所。

2.执行方式单一

当前收容教养制度采取单一的执行方式，将被收容教养人员集中到一定的封闭场所，使之与社会隔离，强调限制人身自由的惩罚属性。收容教养制度长期封闭的矫治环境，使得被收容教养的未成年人与社会相隔离，很容易受到亚文化的影响，受到交叉感染，为以后的人生发展埋下阴影。①栗志杰：《三省收容教养工作调查报告》，载《犯罪改造与研究》，2016年第6期。加之缺少相应的社会化改造的替代措施，被未成年人解教后很难迅速地适应社会生活。触法未成年人重新犯罪率较高，收容教养制度的执行效果受到广泛质疑。

三、完善收容教养制度的路径

（一）明确收容教养的保护处分性质

收容教养制度不属于刑罚。因为适用收容教养的前提就是因未成年人未达刑事责任年龄而不承担刑事责任。有学者认为收容教养是行政处罚措施，是为维护社会治安，预防和减少犯罪而对轻微违法犯罪人实行的一种强制性教育改造的行政措施。②陈兴良：《劳动教养：根据国际人权公约之分析》，载《法学》2001年第10期，第50页。也有一些学者从收容教养制度的决定以及执行机关是公安机关来看，认为其不是一般的行政处罚，而是治安行政处罚，具有维护社会治安的特点和属性。③胡学相：《论收容教养制度》，载《中南政法学院学报》，1992年第4期：第29页。但是，收容教养没有包含在《行政处罚法》规定的七种限制人身自由的行政处罚措施之中，并且收容教养制度不像行政处罚一样具有明显强烈的惩罚性特征，更多的是包含着教育保护的深层含义。虽然最高人民法院曾经做出过收容教养属于具体行政行为的文件，但是最高院不具有法律解释权。持保安处分说的学者认为收容教养制度与保安处分制度设立的目的是一致的，具有一定的社会防卫功能。二者在适用对象上也具有部分重合性。在执行方式上，二者也都具有限制人身自由的强制性特征，可将收容教养与对精神病人的强制医疗、强制戒毒、收容教育一样认为是保安处分措施。

笔者认为，保安处分说相对较合理，但更准确地说应将收容教养制度认为是一种保护处分措施。因为，仅仅强调保安处分的犯罪预防和社会防卫还不够，重点应置于对未成年人的教育保护。根据保护处分理论，以特殊预防为价值导向，以对未成年人的保护为主要目的，兼顾社会防卫的保护，通过适用收容教养引导未成年人走正确道路，避免重新犯罪，维护社会稳定，才是收容教养制度应有之义。

（二）规定合法、具体的收容教养实质内容

1.收容教养制度合法化构建

收容教养制度现行的法律依据是《刑法》和《未成年人保护法》，而其作为限制人身自由的措施，却没有明确的程序性规定，收容教养制度的合法性受到广泛质疑。因此，必须关注其合法性问题。

关于对收容教养制度的合法化构建路径，存在诸多意见。有学者主张应直接制定《收容教养法》，明确规定其适用条件，适用对象，适用期限和适用程序等事项，赋予该制度合法地位，将收容教养制度的操作程序上升到法律层面上来，让该制度在法理上不存在缺陷。①张浩：《论我国收容教养制度存在的问题及其完善》，载《经营管理者》2014年4月中期：第258页。一些学者主张通过立法解释来明确收容教养制度的实体，程序以及执行的问题，完善收容教养制度法律体系，保持法律统一性和稳定性。还有一些学者主张将收容教养制度规定在《中华人民共和国社区矫正法》之中，使之成为社区矫正制度的一部分，充分发挥社区矫正的犯罪预防的作用。也有人认为应明确该制度的司法性质，整合一系列关于其实体、程序、执行方面的问题，以此来重构收容教养制度，并将该制度从《刑法》和《刑事诉讼法》中分离出来，与相关措施整合建立《未成年人刑事法》。②吴燕、顾琤琮、黄冬生：《我国收容教养制度的重构》，载《预防青少年犯罪研究》，2016年第4期。

笔者认为，通过立法解释来明确规定收容教养制度的法律地位，适用规则，执行措施等是比较可取的做法。因为，制定单独的《收容教养法》或《未成年人刑事法》需要面临立法技术复杂性，法律的协调统一性和法律体系完整性等问题，是一个耗时耗力的工程。而收容教养制度和社区矫正制度不仅在制度设计理念上不同，而且二者分别针对不同的对象，在执行方式，执行场所，执行目的上都不完全相同，将前者规定在后者之中，不仅达不到收容教养制度的效果，而且也使社区矫正制度变得混乱不堪。而通过立法解释来明确其合法性符合当前实际情况，因为《刑法》已经规定了收容教养制度，只是内容不明确，通过立法解释来明确具体内容是最合适的方法。不仅有利于维护法律的统一与稳定，避免立法的繁琐程序，符合效率原则，而且立法解释具有与法律同等的效力，很好的解决了该制度的合法性问题。

2.犯罪低龄化背景下收容教养对象的确定

明确收容教养制度的对象，应从明确规定年龄下限和具体行为两方面入手。明确年龄下限离不开我国关于刑事责任年龄的规定。刑事责任年龄的确定因素是刑事责任能力，也即行为人主观上的认识和控制能力，而这又取决于人生理和心理状况的成熟。我国1979年刑法在充分考虑社会发展状况和中国人生理和心理发展特点的情况下，将刑事责任年龄确定为14周岁，至今40年来一直没有改变过。但是自改革开放以来，我国的经济发展水平快速提高，生活条件的改善，尤其是网络时代的到来，儿童可以接触到更多的信息，其心智发展状况也发生了很大的变化。时代的变化导致犯罪低龄化现象越来越严重，但相关立法没有调整，使得大量的低龄未成年人的恶性暴力犯罪因刑事立法的漏洞而得不到惩罚和教育。另一方面，在实践中各地公安机关适用收容教养的对象不一致，有的地方对低于12周岁的未成年人可进行收容教养，而有的地方对不满14周岁的未成年人规定不得进行收容教养。这样一来，使得本该进行收容教养的却放任不管，不应该进行收容教养的却为之。在这样的背景下，探讨收容教养制度的年龄下限，才能一方面弥补刑法对未达刑事责任年龄不承担刑事责任的触法未成年人进行规制的空白，另一方面防止公安机关恣意地对未成年人适用收容教养，保护未成年人的合法权益。

笔者认为收容教养的年龄下限可以参考我国民法关于民事行为能力的规定。我国民法已经将限制民事行为能力年龄从10周岁下调到8周岁，这说明我国已经认识到未成年人身心发育及认识和控制能力已经普遍提高。但是刑事责任能力与民事责任能力还是有一定差异，不宜将二者混同对待。因此，笔者认为，年龄不满10周岁的，一律不得对其进行收容教养，应责令其父母严加看管；年龄满10周岁但不满12周岁，并且实施了《刑法》第17条第2款规定的八种严重犯罪行为的未成年人，按照法律规定可进行收容教养；年龄满12周岁不满14周岁的，按照法律规定适用收容教养制度。

3.明确限定“必要的时候”之情形

收容教养制度是以教育矫治触法未成年人为理念，教育保护为主，惩治为辅，但是由于其限制人身自由的特点，法律必须明确规定其适用条件。明确规定“必要的时候”可从“什么是必要的时候”“谁来认定必要的时候”“必要的时候提出程序”三个方面来入手。

认定“什么是必要的时候”应从未成年人自身以及未成年人监护人两个方面考虑。首先，从未成年人自身来看，应考虑其实施的是何种不法行为、该行为造成的社会危害性程度以及其主观恶性和人身危险性。如果未成年人实施的是《刑法》第17条第2款规定的八种严重犯罪行为，或者多次犯罪，犯罪手段残忍，影响恶劣，那么就必须对其进行收容教养。反之，初犯，或者实施的犯罪非严重犯罪，那么一般情况下就没必要对其进行收容教养。其次，从触法未成年人的监护人角度来看，主要是考虑监护人有无管教能力，是否能切实做到管教触法未成年人，使其改过自新。若监护人有能力进行管教并能达到管教效果，就没有必要进行收容教养，只有监护人没有能力或者有能力但拒不管教的情况下，才符合“必要的时候”。

综上所述，笔者认为“必要的时候”可作以下规定：（1）情节严重，社会影响恶劣，多次实施犯罪，难以教育的；（2）实施《刑法》第17条第2款规定的八种严重犯罪行为的；实施与前所述行为性质或严重程度相当，但其父母或监护人拒不管教或主动要求进行收容教养的；（3）父母双亡，无家可归的流浪孤儿；（4）父母双方无管教能力或有管教能力但拒不管教的。

除此之外，对于初次犯罪的，主观恶性和人身危险性较小的，且父母有实际管教能力且要求管教的，不得对其进行收容教养。

那么由谁来认定“必要的时候”合适呢？笔者认为是公安机关。因为公安机关是最先接触到相关案件，并且对其进行详细的调查的，由公安机关来认定“必要的时候”也是合情合理的。关于“必要的时候”提出的途径，应有两种。其一是经由触法未成年人的父母或监护人提出收容教养申请，提请公安机关审查认定。这既保障了触法未成年人的人权，又能保证公安机关的及时介入。其二是公安机关依职权直接适用收容教养认定，这主要是针对触法未成年人实施《刑法》第17条第2款规定的严重犯罪规定的。

4.建立弹性期限机制

如果是硬性规定年龄下限，可能导致对未成年人司法保护的空白。①廖斌、何显兵：《论收容教养制度的改革与完善》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2015 年第6期。不仅会影响执行的效果，也不利于未成年人身心健康发展。经过综合考虑，笔者认为收容教养期限的下限应是6个月，上限为2年，若未成年人在收容教养期间不服从管教或者又重新实施犯罪的，应适当延长期限，延期最长不得超过1年。将执行期限下限调至6个月是考虑到收容教养矫治效果，一个学期的时间对部分未成年人来说已经足够让其形成正确的三观。在实践中，对于表现良好，自觉接受教育矫治的未成年人来说，可让其尽早回归社会，这对于未成年人来说，用最少的时间来改过自新，不至于浪费大好青春；对于收容教养机构来说，可以大大减少管理成本，提高管理效率。明确收容教养期限最长不得超过3年，也是保障人权的应有之义。另外，收容教养制度可加入一些类似于刑罚执行中的减刑制度的执行措施。例如，建立考核机制，若未成年人在收容教养执行期间表现良好，经收容教养机构决定，可向人民法院申请提前解除收容教养决定。但实际执行期限不得低于6个月。因此，考虑到未成年人身心发展的情况，收容教养的期限因具备一定的弹性，对其进行个别化考察，根据其人身危险性和矫治的表现做出合理的调整，以体现教育矫治这一根本目的，弱化其社会防卫的属性。

（三）构建司法化的收容教养制度程序

程序正义是实质正义的前提和保障，如果一种程序不具有产生或者形成正当结果的能力，即使它本身非常具备正当性的根据，人们也不能说它完全是正当的。②陈瑞华：《程序正义论纲》，载《诉讼法论丛》1998年第1期。因此有必要从收容教养制度的程序上进行完善，这也是保障人权的应有之义。

1.最终决定权应属于法院

收容教养制度的最终决定权应由人民法院来行使，也即通过正当的司法程序来实现其司法化。当前我国收容教养制度的决定，审批和执行的主体都是公安机关。县级公安机关负责审核与呈报，省、地市两级公安机关负责审批工作，决定是否对少年犯进行收容教养、如何对少年犯进行收容教养都由公安机关说了算，少年犯及其监护人或辩护人无法享有申诉抗辩权。这在制度设计上是违背了保障人权的基本法律原则的。在实践中，由于人民检察院和人民法院无法进行监督和制约，一方面极易造成公安机关的违法行为，另一方面，被收容教养少年犯的人权得不到应有的救济和保障。实际执法过程中，公安机关直接对触法未成年人进行收容教养已经是司空见惯。但是我国法律明确规定了限制公民人身自由的措施必须经过一定的司法程序，就我国目前收容教养制度的决定和执行程序来看，是公安机关的内部行政行为，而非正当的司法程序。另外，在公安机关做出收容教养决定时，被收容教养的对象及其监护人没有辩护权利，做出收容教养决定后，其也没有相应的救济程序。因此，我国当前的收容教养制度的决定与审批程序是与法治建设进程背道而驰的。亟需改变收容教养制度公安机关一家独大的局面。

针对收容教养制度公安机关“既是运动员又是裁判者”的现状，基于保障人权的法治精神，有必要将该制度的决定主体变更为人民法院。可参照强制医疗程序，建立收容教养制度司法审查程序。①吴燕：《我国收容教养制度的重构》，载《预防青少年犯罪研究》，2016年第4期。具体来说，公安机关在办理案件过程中发现有符合收容教养条件的，应向检察院提交关于收容教养的意见书审查，检察院审查后认为确有必要的，再交由人民法院少年法庭做出决定，这样一来就在横向上形成三机关相互制约的格局。人民法院在审理过程中应充分考虑其再犯可能性，家庭环境以及监护人管教能力，社区意见等，经过一系列综合评估后方可做出决定。同时，法院应增设听证环节，赋予当事人不服决定的申诉和辩护权利，充分保障少年犯的人权。

2.建立保障和救济程序

一项制度只有拥有保障和救济程序，才是完整的制度。没有保障和救济就没有权利，一项制度即使赋予了人们各种权利，如果没有规定权利受到侵害时所采用的救济程序，那么权利也就形同虚设，因此必须明确规定收容教养制度的救济程序。从公安机关到检察院再到法院，各个环节都必须有明确详细的救济程序。笔者认为，公安机关在对未成年犯进行立案调查开始，应赋予案件当事人和监护人聘请律师参与介入的权利；在公安机关认为有必要适用收容教养而提请检察院审查后，检察院必须讯问未成年人，并应通知其监护人和律师到场。检察院审查认为确有必要的，移送人民法院决定。人民法院一方面应全面了解案件情况和未成年人的人身危险性，并充分听取各方意见，另一方面应切实保障当事人的申辩权。在做出收容教养决定时，应告知当事人不服决定的，有权向上一级人民法院申请复核。

（四）完善教育矫治理念下的执行体系

1.建立专门的收容教养院

建立“收容教养院”作为专门执行收容教养的场所。称其为“收容教养院”是为了更好地体现收容教养制度的性质与目的，即教育和矫治触法未成年人，弱化收容教养制度惩罚与监禁的色彩。

首先，关于收容教养院应由什么部门来领导，笔者认为应由民政部门领导，司法行政部门协助。因为收容教养制度主要的功能是教育和矫治触法少年犯，预防未成年人违法犯罪以及维护社会稳定，而不是为了惩罚，因此其带有一定的社会福利和社会救济的性质。由民政部门主管可以为收容教养院制定更合适的方针和细节，推动收容教养院工作的进行。此外，由于收容教养院又具有一定的限制人身自由的性质，因此司法行政部门应提供必要的协助以保障其顺利运行。其次，收容教养院应秉着教育矫治的理念，充分考虑未成年人的生理、心理特点，制定科学合理的工作规划。加强对触法未成年人的心理教育矫治，积极引导其建立正确的世界观、人生观、价值观。

2.改变单一执行方式

收容教养的执行方式应服务于该制度的核心部分—教养。因此，应从收容教养的目的出发，教育矫治触法未成年人，消除其再犯危险性，从而帮助其重新顺利回归社会。是否要改变收容制度全封闭的执行方式，众说纷纭。

笔者认为，收容教养应采取相对封闭化的执行和管理方式。因为若采取完全封闭化的管理模式，很容易使教养院异化为监狱，不符合收容教养制度设立的理念。若采取完全开放的管理模式，那么收容教养制度也达不到其矫治效果，会使该制度形同虚设。因此，一方面，可以适度借鉴社区矫正制度的执行方式，定期组织触法未成年人参加社区劳动，丰富其活动场所和活动方式，引导其形成良好的心态。另一方面，定期组织触法未成年人进行主流思想文化熏陶，以社会正能量去感化教育他们。另外，笔者认为可以建立一定的奖励机制，按照触法未成年人在教养院的综合表现，给予其一定的奖励，鼓励他们积极接受教育矫治，提高教养院的工作效果。教养院应遵循人性化的管理方式，例如可以允许触法未成年人的监护人定期探望，保持沟通，进一步强化教养院的教育和矫治理念。