实然与应然：环境与健康标准的法律地位分析

王旭伟

环境与健康标准是以保护人体健康为核心目标的环境标准。在实然层面，环境与健康标准并不属于“法”的范畴，不具有法律属性，已颁发的环境与健康标准因属于推荐性标准而不具有法律效力。在应然层面，环境与健康标准具有重要的法律意义，为环境健康立法、执法、司法和守法提供基础保障作用，理应被赋予相应的法律地位，至少应具有同行政规章一样明确的法律属性和直接的法律效力。确立“保障人体健康”在整个环境标准体系中的核心地位，应授权立法以规范环境标准的制定主体和程序，提高环境标准的法律位阶以增强其法律效力，明确政府、企业、公民的环境与健康权利义务以奠定和提升环境与健康标准法律地位。

健康、环境、经济是人类生存与发展不可或缺的价值要素。各种具体的环境法律政策与标准体系，其制定主体、法律效力、目的、内容和任务往往各不相同，但其基本逻辑思路无不是维护人的环境权与健康权，其中尤以人的健康权为首要的人身权利。环境与健康标准是以保护人体健康为核心目的，根据环境医学的要求，按照最敏感的原则①，规定环境中污染物的允许含量和污染源排放物的数量、浓度、时间和速率及其他有关技术性参数的环境标准。自1973年第一个环境标准发布以来，我国的环境标准经历了一个从无到有、从少到多、从单一到目前已基本建立“两级五类”比较完整的环境标准体系的过程，然而现有的环境标准大多侧重于对环境问题的整治，其保护人体健康的目的和功能尚不突出。原环境保护部2017年实施《人体健康水质基准制定技术指南》和《环境与健康现场调查技术规范横断面调查》，这标志着环境与健康标准正式纳入我国国家环境标准体系，但因其属于推荐性环境标准而不具有法律效力。

一、实然层面环境与健康标准的法律地位

在环境标准体系中，环境与健康标准因以保护人体健康为核心目标而在内容上设定了更为严格标准值的环境标准②。其法律地位的界定，可通过对环境标准法律地位的考察而明晰。

（一）法律属性界定

环境标准是否具有法律属性，一直是我国环境法学界颇具争议的热点问题，学界主要有违法性判断标准说、肯定说、部分肯定说、关联说、否定说等几种缺乏一致的表述③。笔者认为，争论的根源在于对“法”的范围宽泛性以及是否具有了法律效力就等同于具有了法律属性的不同理解上。广义上理解的“法”或具有法律效力就等同于具有了法律属性，是违法性判断标准说、肯定说、部分肯定说的立论基础，认为国家机关制定并由国家强制力保证实施的行为规范都是“法”，因而环境标准尤其是政府主导制定的环境标准具有法律属性，属于环境法律的范畴。狭义上理解的“法”和具有法律效力并不等同于具有了法律属性，是关联说、否定说的立论基础，认为具有立法权的机关制定的规范性文件才是“法”，按照宪法和立法法规定的立法体制，我国法律位阶从高到低依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章，而环境标准本身并不是法律，它必须与环境法律规范相结合才能具有法律效力。笔者认为，无论立法还是司法，语词含义的确定性和准确性是第一位的，只有在厘清相关概念的基础上，通过对环境标准的制定主体、制定程序、内容结构等方面进行深入剖析，并与法律规范、行政法规、行政规章、“其他行政规范性文件”进行全面比较和考察，才能对“环境标准在属性上是否属于法的范畴；是否达标就合法、超标就违法”等具有歧义的问题得出客观、正确的结论。

《立法法》第7条、第65条至第70条、第72条、第80条、第82条等规定，都体现了行政规制的价值与效力，但是，在现实政治生活中还存在大量的，由国家行政机关及被授权行政主体为实施法律和执行政策而在法定权限内制定的除行政法规和行政规章以外的决定、命令等普遍性行为规则，这些普遍性行为规则被称为“其他行政规范性文件”④。有权制定“其他行政规范性文件”的主体，只能是国家行政机关或者法律法规授权的组织。“其他行政规范性文件”是非立法性文件，不属于法的范畴，但具有普遍约束力和反复适用性。

过去几十年，国务院环境保护行政主管部门、国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会，因行政授权而具有国家环境标准的独自或联合制定发布权。2018年《环境保护法》第2章第9条、第10条以及《环境标准管理办法》第3条、第6条的规定都表明当前环境质量标准、污染物排放标准的授权制定主体是国务院环境保护行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，其环境标准制定权来源于《环境保护法》的一般授权。

因此，从环境标准的制定或发布主体上看，环境标准既不是法律规范，也不是行政法规，但从环境标准的制定权来源于《环境保护法》的一般授权角度，国家环境标准和国家环境保护总局环境标准似乎应属于部门规章，地方环境标准似乎应属于地方规章。但是，如果进一步从环境标准的制定程序看，“国家环境标准、国家环境保护总局环境标准和地方环境标准应属于行政规章”的结论却是不严谨而有待商榷的。

行政规章的制定，一般包括起草、征求意见、法制审查、审议决定以及发布实施五个基本程序。根据《规章制定程序条例》第4章第19条规定，“规章送审稿由法制机构负责统一审查”;第5章第27条规定，“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定”。

在我国能制定“其他行政规范性文件”的行政机关非常多，但在审核主体和审核程序的选择上，并没有明令必须由法制机构来负责，关于其合法性审核只是要求“国务院部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核。省、自治区、直辖市和设区的市人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核，也可以根据实际需要由本级人民政府确定的审核机构进行审核。县（市、区）人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，统一由县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核”。⑤

《标准化法》第2章第10条规定:“……国务院有关行政主管部门依据职责负责强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见和技术审查。国务院标准化行政主管部门负责强制性国家标准的立项、编号和对外通报……强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。”但根据《标准化法》第11条至14条的规定，推荐性标准在制定、发布和备案程序上的要求，没有强制性国家标准严格。

通过以上对比我们可以看出，《标准化法》中关于环境标准的制定程序，其要求与《规章制定程序条例》关于规章的制定程序并不完全一致。行政规章因是立法性文件而属于“法”的范畴，具有法律位阶，所以其“送审稿需由法制机构负责统一审查”，法制机构从规章的制定主体及职权、制定内容、制定程序三个方面进行合法性审查并提出审查意见，而对环境标准则没有“送审稿需由法制机构负责统一审查”这一要求。因此，从制定程序和法律位阶上看，环境标准的地位不应是行政规章，其制定程序上并不必须由法制机构进行审查的规定与“其他行政规范性文件”相类似。

无论是法律规范、行政法规、行政规章还是“其他行政规范性文件”，都必须采用严格的编排结构和体例形式。

以“法律规范”为例，法律规范是具有严密的内在逻辑结构的特殊行为规则。依法理，每一法律规范应由适用条件、行为模式和法律后果三个相互联系的要素构成，缺少其中任何一个部分就不能成为法律规范，这是法律规范实现其功能的原则性要求。

从环境标准的逻辑结构看，环境标准的条文却无这样的结构，它采用的是一种数字与图表相结合的表达方式［1］（P107-112），基本上仅规定了一定的技术条件或技术参数，即使将这些规定看作是为相对人规定的“适用条件”和“行为模式”，但整个内容中都没有关于“法律后果”的规定，而“法律后果”却是任何法律规范都不可或缺的基本要素。因此，环境标准不符合法律规范的结构形式。环境标准具有一定的依附性，只有当法律援引了环境标准作为其构成要素方使环境标准具有相应的法律意义（这一点将在“法律效力及作用机制界定”部分着重进行分析）。

“其他行政规范性文件”也规定行为规则和行为模式，“在一般情况下，多数行政规范自身并不独立地具有完整的逻辑结构，而往往只是某个‘准用性’法律规范的条件假定部分、行为模式部分或法律后果部分。如此则行政规范就成为该法律规范被援引的规范，两者共同构成一个行为规范的完整逻辑结构”。［2］

综上，环境标准因其制定主体、制定程序、内容和编排体例结构的不完整性，环境标准并不属于“法”的范畴，既不是独立的法律规范，也不是行政法规和行政规章，而应当属于不具有法律属性的非立法性文件——“其他行政规范性文件”的范畴。

（二）法律效力界定

法律属性与法律效力的内涵不同，不能将二者混淆。具有法律属性，则必然具有法律效力；反之不然。法律规范、行政法规、行政规章因其法律属性而具有直接的法律效力；不具有法律属性的“其他行政规范性文件”，如果法律赋予其约束力则具有法律效力，否则就不具有法律效力。

我国现行环境标准的法律效力十分复杂，依据是否具有法律效力可分为强制性环境标准与推荐性环境标准，强制性环境标准的法律效力来源于法律所赋予的约束力，属于间接的法律效力。

我国法律体系中没有技术法规，这与国际上法律体系在构成上是不一致的。但我国的强制性环境标准与WTO/TBT的技术法规等同，必须执行；不执行或执行不到位都将承担一定的法律后果。《标准化法》第2条规定:“……标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。”《环境标准管理办法》第5条规定:“环境标准分为强制性环境标准和推荐性环境标准。环境质量标准、污染物排放标准和法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准属于强制性环境标准，强制性环境标准必须执行。强制性环境标准以外的环境标准属于推荐性环境标准。”

推荐性环境标准不具有强制力，其独立存在时是纯粹的环境指标，既不属于环境法律组成部分，也没有相关法律保障其实施。例如，以保障人体健康作为出发点制定的环境标准——《乘用车内空气质量评价指南（GB/T27630—2011）》和《木门窗用木材及人造板规范（GB/T29498-2013）》，由于它们属于推荐性环境标准而不具有法律效力，其本身只是环境行政的辅助手段。

不过，环境标准的强制性与推荐性的划分并非绝对，《环境标准管理办法》第5条规定：“……国家鼓励采用推荐性环境标准，推荐性环境标准被强制性环境标准引用，也必须强制执行。”即当推荐性环境标准被准用性法律所援引成为准用性法律规范的“行为条件”部分时，该部分与“行为模式”和“法律后果”部分共同构成的这一规范就具有了法律强制效力。

“强制性标准从形式渊源上来讲，并不具有法的性质，但从实质上又给公民设定了强制性的法律义务。这就使得强制性标准面临一个尴尬的局面，不具有法的性质的文件给公民法人和其他组织设定了法的义务，成为法外之法。”［3］实际上，如果理解了强制性环境标准发挥法律效力的作用机制就可以化解这种尴尬。环境标准的法律效力涉及三个层面的问题：一是环境标准在我国环境法律体系中的效力定位；二是具体环境标准（适用于具体领域的条款）是否具有规范效力及其实施方式；三是环境标准效力的具体法律实现。

按照我国《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》等环境法律、法规的规定，环境标准虽然具有法律效力，但不具有自动实施的作用，不能独立发挥法律效力。强制性环境标准要发挥法律效力，只能和环境法律、法规、规章结合起来一起发挥作用。例如，《石油炼制工业污染物排放标准（GB31570—2015）》是国家强制性标准，其内容中明确规定了PH值、悬浮物、五日生化需氧量、总氮、总磷等污染物直接排放和间接排放的限值，但没有涉及如果违反排放标准将承担什么样的法律责任的规定。要确定违反排放标准将承担什么样的法律责任，必须援引2018年《水污染防治法》第83条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭……”。可见，《石油炼制工业污染物排放标准（GB31570—2015）》作为规范性文件之一，只包含了“适用条件”和“行为模式”二要素的内容，它自身并没有规定遵守或违反该标准应该承担怎样的“法律后果”。但是，如果该标准被《水污染防治法》所援引，遵守或违反该标准的“法律后果”则由《水污染防治法》予以规定，该标准因此就具有了相应的法律效力。

通过上述关于环境标准的法律效力及其发挥效力的作用机制分析，我们可以得出如下结论：在我国，只有部分环境标准具有法律效力，其他不具有法律效力的环境标准只是环境行政的辅助手段。环境标准发挥法律效力的作用机制是只有当其被规定于法律或者具体依附于法律时，才能发挥出环境标准的描述性或者判断性的引导作用，产生间接的法律效力。

二、应然层面环境与健康标准的法律地位

现行法中环境与健康标准不能被称为法律，但是这并不能证明环境与健康标准不应是环境法律制度的一部分。环境与健康标准应不应该、可不可能具有法律属性是法理研究应该正视的问题。作为环境法律实现保障人体健康的立法目的和价值诉求的具体制度路径，环境与健康标准是对社会主义法治的基本价值取向——公平正义的接近过程。

（一）程序正义下环境与健康标准的衡量功能

在法律层面首提健康是人的基本权益，是在《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）》中，其第4条规定：“公民享有健康权。国家和社会尊重、保护公民的健康权。”《环境保护法》把保障公众健康与推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展并列作为立法目的之一，但环境保护法是否真正实现了保障人体健康的立法目的，则需要在相关政策或法规中明确指出其应达到的要求。“如果法律需要解决一定的科学技术问题，那么就有必要规定标准。且法律需要解决的科学技术问题对于法律问题的解决越重要，规定标准并赋予其相应的法律地位就越不可或缺。”［4］（P188-200）否则，对于内容不确定的权利加以救济，有搅乱法的稳定性的危险，而且还存在不适当侵害其他权利或者他人权利之虞。同时，健康权还具有一项“核心内容”，即权利的基本水平，“欠保护”不能保证人体健康安全，“过保护”又将严重影响经济与社会的可持续发展。

因此，为了防止公民健康权运行过程中出现“恣意而为”和“自由裁量”的危险,有必要以程序正义为中心展开公民健康权益衡量尺度的法律制度构建。程序正义是程序法中对权利和义务的分配时应符合的正义标准。按照马克斯·韦伯的观点，“司法的形式主义使法律体系能够像技术合理性的机器一样运行，这就保证了个人和群体在这一体系内获得相对最大限度的自由，并极大地提高了预言他们行为的法律后果的可能性。程序成了以固定的和不可逾越的游戏规则为限的、特殊类型的和平竞争”［5］。

健康权虽难以衡量，但必须根据人体感舒适程度和对人体危害程度等指标进行具体化与数量化评价。尽管各国对健康权益的核心范围规定存在着巨大差异，但在健康权益的实现及衡量尺度上都与环境标准紧密相关，尤其是依赖环境质量标准与污染物排放标准。从我国环境标准制定的现状来看，虽然将人体健康保护作为环境标准制定的一项重要目的，但目前我国专门针对公众健康等方面设定的标准严重不足，更多的是从国家技术水平、社会经济承受能力和风险评估等综合因素来考虑制定环境标准，人体健康指标与污染防治指标因采用同一标准而混同不分，存在着重视技术规范而忽视提高内在价值的弊病。“保障人体健康”成了一种政治宣示或者是法律政策实施的必然结果或者副产品，这是当前我国环境标准的一个客观缺陷，也不利于人体健康的保护。

与环境质量和污染物排放等标准相比，环境与健康标准是对特定主体所为的、可能对公众健康产生不利影响行为的一种具体化和数量化的指引或强制性要求，包括对环境污染所致人体健康风险的有关术语、技术规范和标准限值，以及对防控环境因素导致的健康风险的管理和技术措施而进行的统一要求。所以在程序正义层面上，环境与健康标准因在评价各类环境健康损害事件和预测日益严峻的环境污染健康风险方面，能够通过明确规定立法者和守法者的基本环境健康权利和义务，从而为立法者和守法者提供更加具体的判定标准和行为准则，具有为做出保障健康的具体行为起着明确导向的作用。

（二）实体正义下权利失衡的回归与矫正

健康权是公民行使其他权利的重要条件，如何通过保证公民享有健康权而对公民健康进行维护和救济意义重大。在环境污染所致健康受损的案件中，因果关系的认定和健康损失大小的衡量现已经成为司法实务中双方当事人纠缠不休的问题。从司法实践来看，在诉讼过程中法官必须清晰地援引具体的污染物排放标准及其限量与相关的司法解释条款，才能保证审判结果的正当性与合法性。一般说来，环境与健康标准是否具有拘束当事人、法官或者法院的效果取决于它的法律性质。具有相应法律地位的环境与健康标准能够发生侵权法效力的原因在于，行为人违反了环境与健康标准所设定的行为注意义务，且能够通过举证责任倒置等制度认定污染物与健康损害之间具有因果关系，则行为人应当承担环境污染致健康损害的侵权责任。

除了自然因素、电磁干扰因素、元件自身因素等方面的影响因素外，相关作业人员的实际操作水平，同样对电气自动化设备的运行产生影响。虽然，电气自动化设备目前拥有着先进的技术，但是人工操作水平在一定程度上，还会影响着设备的正常运转。操作技术人员专业技术水平的高低，将会影响着设备运行效率的高低。当前，部分企业操作人员在实际的工作当中，缺乏对设备操作流程以及设备相关知识的掌握，专业操作技能缺乏，这些因素很可能会对设备的运行造成不利的影响，致使电气自动化设备损坏，给企业造成经济方面的损失。

所以，在实体正义层面，具有相应法律地位和法律效力的环境与健康标准，是判断环境污染所致健康损害因果关系是否具备相当性的合理界限，是司法者处理健康权纠纷的根本依据和检验标准，能够实现公众对健康权的法治需求与公检法司系统维护健康权公平正义的供给的有效衔接。

在国外，一些国家的环境立法规定了环境标准的法律地位。美国环境标准的性质明确，指明其具有法规的性质，明确规定违反环境标准就是违法，是要受到法律处罚的。欧盟环境标准的主要特点是法律位阶高，与其他法律、法规的立法程序相同，以指令或条例的形式颁布，具有直接的法律效力。德国虽然没有规定环境标准具有法律性质，但事实上已经把传统上只具有内部效力或者间接外部效力的环境标准作为法院裁判行政案件的依据，这类环境标准被称为“规范具体化行政规则”⑥。在国内的司法实务过程中，我们也能看到判决中对环境标准的援引。例如，从法律角度看，我国的环境质量标准是判断环境是否已经受到污染、排污者是否应当承担排除侵害、赔偿损失等民事责任的根据；污染物排放标准是判断排污行为是否合法的重要依据，也是确定排污者所必须承担行政法律责任的重要依据；环境基础标准和环境监测方法标准主要是判断环境纠纷中当事人是否出示合法证据的重要依据。

综上，环境与健康标准在保护公众健康方面所发挥的衡量、参考和预警限度作用，在环境与健康立法、执法、司法和守法方面所发挥的基础保障作用，决定了在应然层面上环境与健康标准应被赋予相应的法律地位，在法律位阶上至少应具有同行政规章一样明确的法律属性和直接的法律效力。

三、法治理念下环境与健康标准的定位与运行

法治是治国理政的基本方式，用法律手段来保障公众健康这是社会发展的必然，而环境与健康标准的作用机制及其法律意义决定了它应当被赋予法律地位，成为环境法律保障公众健康的重要制度设计和运行规则。

（一）厘清保障人体健康与整个环境标准体系的关系

环境标准的内容与经济利益密切相关，如果以个人或企业的利益作为环境标准的制定前提必将损害公众健康。因此，我们首先应当明确制定环境标准的主要目的，然后在其制定主体上加以规范，才能实现环境标准“保障人体健康”的价值诉求。

事实上，环境标准的制定有多重目的，但主要目的一般说来是保障公众健康和防治污染。环境标准在某种意义上其实是一把“双刃剑”，一方面严格的环境标准可以直接减少环境健康风险，另一方面过于严格的环境标准必然导致大规模的企业关闭、工人失业，进而间接损害人身与财产利益。所以，环境标准之争实质是公众健康权益与政府政绩和企业利益的博弈，国家或地区所使用的环境标准的科学性、高低程度、执行宽严与公众健康的保护有着重要的关联性。

“把公共健康作为环境质量标准制定的唯一依据在法律上面临一些挑战，其中之一就是设定‘可接受的’污染程度”。［6］人与自然（环境）的关系是人类社会最基本的关系，健康、环境、经济是人类生存发展不可或缺的价值要素。习近平总书记强调，“人与自然是生命共同体”，“坚持人与自然和谐共生”。自然（环境）维系着人体与外部的物质与能量交换关系，最终是通过健康和生命来满足主体需求的，因而环境是人类生存和发展的命脉；经济发展状况关系到人们的生活水平，它是以生态环境为基础，通过人为活动影响使人获得更好的生存与发展物质保障。健康价值理念下的环境标准，包含着价值的重新选择与利益的衡量，环境标准理应形成一个“人体健康→环境保护→经济发展”由内向外的价值序列。

美国著名学者波斯纳指出：“由于标准赋予了官员在使用上较大的裁量权，这就为裁量权的滥用开了道。标准越是灵活，观察者就越难以判断官员在适用标准时是否合理、公道。”［7］生态文明时代，法律首要的任务就是协调人与自然的关系。从法学本质看，实现利益的衡平正是法所要解决的课题，它既包括实现衡平的法律努力，又包括通过努力而实现的衡平状态。从国外环境标准制定和修订的经验来看，修改立法目的中促进经济发展的相关规定，优先考虑公众健康和公共福祉，把环境标准与健康标准相契合是普遍的做法。我国虽未在环境立法目的中强调保障人体健康，但《环境保护法》第15条中规定“国家鼓励开展环境基准研究”，而人体健康效应是制定环境基准的基础之一，这表明未来把公众健康理念融入环境标准的制修订过程将成为主流趋势。2012年2月29日发布的新修订的《环境空气质量标准（GB3095-2012）》和《环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）（HJ633-2012）》，把PM2.5（细颗粒物）和臭氧（8小时浓度）指标作为一般评价项目纳入常规空气质量监测，这一做法有利于保护公民的生命健康，是人民群众应有的权益，也是我国环境保护事业“以人为本”的直接体现。

（二）授权立法以规范环境标准的制定主体和程序

我国每年制定出的环境标准不在少数，为避免不同主体制定的环境标准在内容和效力上的混淆与冲突，环境标准的制定过程应属于授权立法的过程，除制定主体必须符合被授权立法的条件之外，标准的起草、送审、决定和公布程序应以符合《规章制定程序条例》及《环境保护法规制定程序办法》的形式进行，以确保环境标准兼具技术性和法律性。我国应通过一般授权立法或特别授权立法的方式，将国家环境标准的制定权赋予国务院环境保护行政主管部门单独行使，由其负责组织制定、审批、发布；地方环境标准则应由地方环保局、人大环保机构负责制定。

（三）厘清环境标准的法律位阶与法律效力的关系

任何社会行为规范都有一定的强制性和约束力，但“法”的强制性与其他行为规范的强制性有明显的区别。中国是国际上唯一存在强制性标准的国家。在很多国家，环境标准属于法律范畴，其制定主体、制定程序及管理方式与法规完全相同。［8］（P15-19）美国的环境标准不仅是一种技术标准，更是一种技术含量较高的环境法规。日本完备的环境健康损害补偿制度和标准体系还有《公害健康损害赔偿法》这一上位法的支持。目前，我国的强制性环境标准还不具有法律属性，法律援引是其具有法律效力的依据。法律位阶制度性质上不应当仅仅是一种立法制度而同时也应该是一种司法制度。如果提高强制性标准的法律位阶，使其成为法律渊源之一，能够有效加强其法律强制性与约束力。对此，国内很多学者提出了建议，“强制性标准必须与法律一一对应，每一项标准都必须有法定实施主体、实施方式、手段、法律责任及追究机制”［9］；“现行强制性标准一方面须经提炼将其所约束的安全、健康、环境保护等方面的基本要求经过立法程序转化为技术法规，作为法律渊源，成为法院可适用的审判依据；另一方面将其所涉及的其他内容如技术细节转化为（自愿性）标准。并且，鉴于制定主体和管理范围等诸多因素的考虑，技术法规的地位适宜确定为规章。强制性标准经提炼并经立法程序转化为技术法规，具有法源效力，并与标准建立良好关系，不仅兑现了我国入世时的承诺，而且对内国司法实践亦具有积极意义”［10］（P179-185）。

推荐性环境标准在环境标准中所占比例大，其执行具有可选择性。但在环境侵权纠纷中，由于环境标准比一般性法律规范更具体且便于参照对比，推荐性环境标准也常常被援引作为在司法上认定侵权行为存在与否的主要依据——“超标”或“达标”的依据。由于推荐性环境标准并不与法等同，所以企业排污达标并不必然合法，超标也并不必然违法，如果混淆具有法律效力的强制性标准与自愿采用的推荐性标准之间的界限，必然造成环境标准的适用与法律责任的关系出现无法一致的混乱局面。在一些环境污染损害赔偿案件中，“法官只要认可环境损害司法鉴定机构出具的环境损害鉴定结果，确定被告严重超标排污且造成生态环境严重损害，便判令被告承担生态修复责任，确有‘司法权越位立法权’之嫌。另外如果行政权力无限扩张，对可选择的公共事务进行干预，就会违背环境法治的应有之义”［11］（P107-110）。在我国环境标准体系中，推荐性环境标准种类多、数量多，如果将全部推荐性环境标准通过提高法律位阶的方式增强其法律效力，从而达到加强推荐性环境标准在司法中的地位是不可行的。目前，首先应当考虑将属于惯例性质或准入性质的推荐性环境标准上升为强制性环境标准，渐进形成一个效力层次清晰、制度设计合理的动态的环境标准法律体系。

（四）厘清政府、企业、公民权利义务关系

在保障人体健康方面，环境与健康标准因其目的更加明确、内容更加具体和完备而能更有效地发挥作用。因此，除需从提高环境标准法律地位的共性角度切入，还有必要从环境与健康标准的自身特点和存在问题入手，呈现环境与健康标准具体应用的情况来寻求提高其法律地位的个性解决方案。党的十九大报告要求构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，这也是我国推进环境与健康治理的主体系统性建构思路。环境与健康标准作为一种权利与义务的分配机制，义务主体遵守且履行环境与健康义务的设置，就相应实现了对应主体的环境与健康权利。

国家作为全国人民所共享环境资源的代表，就产生了保护环境的义务，该义务实际也是全民的义务。

1.政府具有制定环境与健康标准法律制度的义务。由于国家主要义务是保障一个国家的全体个人和组织的一切社会活动在宪法以及法律的架构内有一个正常的运行秩序，国家出台有关环境与健康标准的法律正是国家履行职责的主要体现，是国家的第一性环境义务，它包括环境与健康标准法律制度的制定、实施、解释与实施监督。面对日益严峻的环境与健康形势，当前我国环境与健康标准的数量严重不足，急需制定环境与健康风险评估、环境与健康影响评价、环境与健康损害判定这三类环境与健康标准。并且，环境与健康标准作为一种技术规范，必须随着科技和社会发展进行适时修订、更新。

2.政府具有公害性健康救济的义务。传统公法只保护公的利益，私的利益由私法保护。在法社会学的视野里，公法实际上是多种利益并存的一种制度安排。随着国家干预理论的发展，现代公法追求的是一种兼顾公共利益和私人利益的均衡状态。政府作为“自然资源的受托人”，将公民的环境权与国家的环境行政权结合起来，运用公法的手段对公民环境权所涉及的利益关系和利益冲突进行调整，建立和完善公害健康被害补偿制度，政府不仅要代表公众向加害人提出赔偿请求，而且要及时、迅速地救济公害事件受害者，并设计甚至实施修复方案，积极投入到公害保健福祉和公害健康被害预防事业之中。

3.政府如违反前述义务，则会导致第二性义务——政府环境责任。政府是环境保护的主要责任主体，其责任实现的保障就是健全政府环境责任问责机制。要通过深化问责机制，对政府是否履行环境责任进行监督和追究。此时，环境与健康标准可以作为追究政府环境法律责任的依据，直接发挥法律效力。

企业排污存在负外部性影响，涉及对公众身体健康的保护以及风险利益平衡分配的问题。

1.企业具有遵守环境与健康标准法律制度的义务。环境标准是各种环境污染物排放活动应遵循的行为规范，是控制环境污染源排污行为、实施环境准入和退出的基础和依据。“谁污染，谁负责”是环境责任分配的基本原则，因环境污染对周围群众造成的健康损失，必须由违法排污企业承担。环境与健康标准对企业的法律效力是确定的，不区分公法或私法，在健康侵权案件中以“合规抗辩”的有效为常态，通过民事审判强化民事侵权赔偿责任。

2.企业如果“合规”致害，合规情节能否成为健康侵权案件中的抗辩事由，应视不同情况予以区别处理。其一，合规致害如果是由于某种特定污染物尚未制定环境标准导致，则可归咎于政府环境标准制定不当，成为企业免除侵权责任的抗辩事由，由政府承担相应的责任。其二，合规致害的原因是由于污染物以低浓度、长时间反复作用于人体而引起的人群健康慢性损害，如工矿企业周边的土壤污染、空气污染、水污染。如果能判定污染与人体健康慢性效应包括从亚临床症状、发病到死亡一系列变化存在着因果关系，企业则合规抗辩无效，这种情况下企业应承担健康损害赔偿责任。其三，部分环境标准宽严尺度不一，一些环境标准被证明无法切实保护环境、保护人体健康，“承认合规抗辩效力，须以管制标准的制定和执行能够真正保障公众健康与福祉为前提。鉴于物质污染侵权的累积和潜伏效应，仅符合排放标准并不能实现环境质量标准的控制目标，加之标准制定与实施过程中实际存在的目标偏离，应否定其合规抗辩的效力”［12］（P46-50）。反思我国学界通说和司法实践中的事实真相，并在此基础上借鉴日本环境公害法上的“容忍限度论”⑦，如果公害程度超过被害人社会生活上应忍受的限度时，无论加害人是否存在主观过失、遵守排污标准或采取妥善的防治措施，都不能成为私法上免除责任的理由，加害人均应对受害人的损失给予赔偿。

仅从权利方面来看，保护权利是设立权利的根本目的，无救济则无权利。公民的健康权，必须得到明确承认且有清晰界定，并要有相应的保障、救济措施。

1.公众具有依据环境与健康标准主张健康权益的权利。保护公民健康权益得以实现，最重要的是国家通过立法，以各种法律规制来保障、救济公民健康权利，使其得以实现。环境问题日益恶化，对公众健康保护的重视带动了各国环境立法前所未有的发展。在法律确定对某项健康权益予以保障之后，环境与健康标准就担当起作为公民健康权益量化标尺的任务，这缘于环境与健康标准具有科技性和法律性双重特征。为此，应当在具体内容、制定程序、配套工作以及环保法律规范细化等方面不断强化环境与健康标准量化健康权益的作用，使之具有法律上的可操作性、可执行性。公民环境权的保护起源于民法，民法确认和保护公民环境权是公民因个人环境权益受损而提出环境私益诉讼的法理基础，因环境污染所致的公众健康受损理应从作为私法的民法权利中寻求救济和有力保障。“但当某些风险与伤害对事发地的居民造成了严重的健康损害，超越了传统意义上的主体的责任能力，必须建立超越传统的责任追究与损害赔偿的保障制度，来对这种后果进行矫正”［13］（P43-49），即公民有权利向政府主张要求其履行公害性健康救济的义务。

2.公众具有参与环境和健康标准制定的权利。宪法赋予了公民的公共事务知情权、参与权和监督权。在缺乏有效公众参与和监督的情况下，保障环境与健康标准的民主性和科学性只能转而寻求“专家理性”。诚然，环境与健康标准作为一种技术性法律规范，专家的专业性特点使其在标准制定上具有重要作用，但现实中由于各种原因专家理性是相对的，存在着专家评议的公共性不足、专家失灵、专家的独立性丧失等局限性。通过公众参与克服专家理性的部分局限性，同时通过专家理性引导来克服公众主体的复杂性及其认知的非专业性，是提升政府公信力的有效方法，也是当代民主法治理念的要求。美国环保署在编制和提出污染物排放限值和标准过程中，必须依法征求公众意见，包括举行各种听证会，如果各方意见不一致时可通过司法途径由法院作出裁决。日本非常重视公众参与，很多环境标准的制定及实施是政府与企业、公众协同咨议一致的结果。今后，在环境与健康标准修订的过程中应不断拓宽公众参与渠道，并且要从法律的层面予以保障。我国《环境保护法》设专章规定信息公开和公众参与，这是我国政府对公众参与环境决策呼声的重视和回应。

四、结语

环境标准是随着环境问题的产生而出现的，其种类和数量随着科技进步和环境科学的发展也越来越多。环境与健康标准就是在环境污染所致健康问题日益严重，公众保护健康呼声日益高涨的背景下产生的。环境与健康标准数量少、不属于“法”的范畴且不具有法律效力，是当前我国环境与健康标准的现状和困境，也使得环境与健康管理工作因缺少明确的法律依据而很难应对日益严峻的环境与健康形势。通过法律途径，寻求制度上的保障是人们健康权益受损后的惯常思维，但环境与健康标准不应是环境与健康问题日益严重情境之下的一种应对之策，而应如传统法律部门一样是权利义务的分配机制。如何在现有标准制定和立法工作模式下，使环境与健康标准从程序上更具备法规的特征，是目前环境与健康标准制定工作急需解决的问题。国家相关部门在立法上应积极回应公众保护健康的期盼和要求，恪守以民为本、立法为民的理念，赋予环境与健康标准至少具有同行政规章一样明确的法律属性和直接的法律效力，从而使其在环境保护中的地位更加稳固，维护公众健康的作用更加有力。同时，我们也必须充分认识并严格把握立法的必要性、适当性和可行性，注重立法实效，立切实管用之法，那种不分轻重缓急而将全部环境与健康标准以立法的形式确定下来以增强其法律地位的做法是不可取的，而应当逐步形成一个效力层次清晰、制度设计合理的环境与健康标准法律体系。

注释：

①按照生理特点，成年人对环境的适应能力远比儿童和老人强。因此在1997年西方七国首脑会议上，各国首脑一致认为制订环境标准必须以3岁儿童的身体接受能力为标准。

②美国的环境标准设定二级标准，一级标准旨在保护公众健康，包括儿童和老人等敏感群体的健康，它规定的标准水平为“留有充分安全余地”，即从标准规定的水平到污染物对人体健康产生影响的临界值之间尚有一段距离，从而为保护人体免受污染物影响提供充分保障；二级标准以保护公共福利为目的，是为了防止污染物质对农作物、建筑物和动物等造成任何已知的或可以预见的不良影响所必须达到的标准。

③违法性判断标准说认为环境标准是用以衡量排污行为是否违法的标准，也即所谓的“超标即违法”。肯定说认为环境标准是环境法的重要组成部分，虽然不具备法律规范的三要素即假定、处理、制裁，但是具有规范性和强制性。也有学者认为环境标准是具备法律规范的三要素的，因此更应被看作是法律规范。部分肯定说对环境标准作了分情况的考量，环境标准可分为强制性标准和推荐性标准。该说法认为其中强制性标准是具有法律规范的性质的，而推荐性标准则不属于环境法律体系。关联说认为环境标准本身并不是法律，而必须与环境法律规范相结合才能具有法律效力。因为环境标准本身并未对自身的作用、效力以及违反后的制裁手段进行规定，往往是被环境法律规范所援引而具备效力。否定说认为环境标准不是法。认为环境标准内容和形式上与环境法律规范不同，并且要依附于环境法律规范的判断才能实现，因此不具有法律规范的性质。

④规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，“其他行政规范性文件”仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。

⑤国家层面对于“其他行政规范性文件”的程序性规定主要集中在2018年公布的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》以及《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》两个文件当中。

⑥这种做法因对传统行政法理论提出了挑战而遭到部分学者的批判，但支持者认为规范具体化行政规则具有其法理上的根据。德国学者Di Fabio认为，当法规范客观上要求且很明显有判断授权时，不论是否以法规命令或者行政规则的方式均存在判断余地。行政机关如何行使这种裁量权，立法者基本保留给行政机关决定以确保尽可能有效率地执行法律。他同时指出，规范具体化行政规则对法院的拘束力，类似于法规命令，但又与之不同，因为其效力并非直接来自国会法律授权的法规范，而是法律允许行政机关在执行法律时做出的规定。

⑦所谓忍受限度理论，是用来衡量环境侵权行为违法性的理论，换言之，是证成环境侵权责任正当性的理论。就受害者方面的损害的性质（健康损害、精神损害、财产损害）及其轻重等情况，加害者方面的加害行为的社会评价（公共性、有用性）、损害防除设施的设置状况、管制法律的遵守等各方面情况进行比较衡量，并对客观方面的工厂所在地的状况、先住后住关系等周边情况进行综合性考虑，从而个别、具体地判定损害的忍受限度，认定损害超过忍受限度时加害行为就是违法的。这种判断违法性的方法就是忍受限度理论。